Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r., I OSK 798/08

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r., I OSK 798/08

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie Anna Lech NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych E. N., J. S. i Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 390/06 w sprawie ze skarg E. N., J. S., W. W.-S., M. R., W. P. i R. R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Gminy Miejskiej K. solidarnie na rzecz W. W.-S., M. R., W. P. i R. R. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 390/06 I. odrzucił skargę E. N.; II. oddalił skargę J. S.; III. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] stycznia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części, w której utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w pkt 2 i 3; IV. orzekł, że zaskarżona decyzja w części, o której mowa w punkcie III wyroku nie może być wykonywana. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że w pierwszym rzędzie należało rozważyć, kwestie legitymacji wnoszących skargę. Stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są osoby, które występują z żądaniem zwrotu nieruchomości (byli właściciele lub ich następcy prawni) oraz aktualny właściciel nieruchomości. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, iż status strony w tym postępowaniu mają także osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do zwracanej nieruchomości bądź uprawnienia o charakterze obligacyjnym jak np. najemcy nieruchomości, (por. uchwała 7 sędziów NSA z 13 października 2003 r., OPS 6/03, ONSA 2004/1/10, wyroki NSA: z 13 marca 2001 r., I SA 2313/99, LEX nr 78955, z 13 marca 2001 r., I SA 2312/99, LEX nr 78956, z 27 czerwca 2001 r., I SA 136/01, LEX nr 78939). Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości, prawo do skargi W. W., M. R., W. P., R. R. (względnie ich następców). Także nie budzi wątpliwości, prawo do skargi J. S. - dzierżawcy wraz M. N. - nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją. Nie można natomiast uznać, aby E. N. miał taką legitymację. Z akt administracyjnych, wynika, że w dniu [...].01.2005 r., zawarta została umowa dzierżawy przedmiotowej nieruchomości pomiędzy Gminą Miejską K., a M. N. i J. S.. Pełnomocnik E. N. na rozprawie przed Sądem w dniu 12.12.2007 r. (k. 133) oświadczył, że nie posiada umowy która wskazywałaby, że E. N. był stroną umowy dzierżawy w chwili wydawania zaskarżonej decyzji. Legitymacji tej, nie może mu stworzyć fakt, że kiedyś był on dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości, jak i fakt, że na nieruchomości poczynił nakłady. Okoliczności te mogą świadczyć co najwyżej o jego interesie faktycznym, który jednak nie daje uprawnienia do wniesienia skargi. W konsekwencji uznano, że E. N. nie był uprawnionym do wniesienia skargi, co uzasadnia odrzucenie jego skargi na podstawie art. 58 § 1 p.p.s.a.

3 Z kolei skarga J. S. jest nieuzasadniona. Nie dostrzega on stanowiska NSA OZ w Krakowie zawartego w wyroku, dotyczącym tej samej sprawy, z 12.01.2000 r. II Sa/Kr 1534/97, w którym Sąd wprost stwierdził, że "z całego materiału dowodowego zgromadzonego, przez organy administracyjne można wyprowadzić wniosek, że cel dla którego dokonano zakupu w trybie ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stał się zbędny, skoro od dnia zakupu tj. od dnia [...].02.1972 r. do 1992 r., w którym wydano prywatnym inwestorom pozwolenie na budowę i to na dz. ewid. [...], nie był on wykorzystany dla realizacji infrastruktury związanej z inwestycją podstawową wysokim budownictwem mieszkaniowym". Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

4 Inaczej wygląda sprawa skargi wniesionej przez byłych właścicieli bądź ich następców prawnych. Skarżący ci kwestionują zaskarżoną decyzję, tylko w tej części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję organu I instancji zobowiązującą ich do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 250 349,00 zł, odpowiadającej zwaloryzowanej wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 139 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Ale co innego jest stan nieruchomości, a co innego zapłata i wyliczenie odszkodowania związanego ze zwiększeniem jej wartości (art. 140 ust. 4 u.g.n.). Zgodnie z tym przepisem w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Trafnie w odpowiedzi na skargę Wojewoda podnosi, że pojęcie stanu nieruchomości w dniu jej zwrotu można rozpatrywać w dwóch płaszczyznach, to jest odnieść go do stanu prawnego (kwestię tą reguluje przepis art. 138 u.g.n.) lub stanu faktycznego. Stan faktyczny nieruchomości dotyczy rzeczywistego stanu, jaki ma miejsce w dniu zwrotu nieruchomości. Oznacza to, że poprzedniemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, to jest sprzed jej wywłaszczenia. Nie przysługuje mu również odszkodowanie za zmianę stanu prawnego nieruchomości ani za pozbawienie go możliwości korzystania z nieruchomości. Jednakże ten stan rzeczywisty musi być zgodny z prawem. Byłoby naruszeniem wszelkich zasad państwa prawa - zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za nakład na zwracaną nieruchomość, który to nakład związany był z samowolnym działaniem. Mogłoby dojść do takiej sytuacji, że osoby na rzecz, których dokonuje się zwrotu zmuszeni byliby do zapłaty odszkodowania związanego z nakładem, a jednocześnie inny organ (nadzoru budowlanego) nakazałby rozbiórkę obiektu stanowiącego nakład. Orzekające organy nad tą kwestią przeszły do porządku dziennego, wiedząc o tym, że w sprawie legalności pozwolenia na budowę toczy się postępowanie administracyjne, bo wspomina o tym uzasadnienie decyzji Wojewody z [...].12.1996 r. (znak : [...]) wskazując, że decyzja o pozwoleniu na budowę z [...].07.1992 r. ([...]) wydana została z naruszeniem prawa.

5 Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 kpa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rezultatem prawidłowo zebranego materiału dowodowego i jego oceny jest decyzja administracyjna, której jednym z elementów jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Tak więc przy ponownym rozpatrywaniu sprawy obowiązkiem organu będzie poczynienie w tym zakresie ustaleń związanych z legalnością zabudowy nieruchomości objętej zwrotem. Odszkodowanie powinno uwzględniać okoliczność, czy zbudowany pawilon handlowy jest legalny, czy też dla jego legalizacji trzeba wykonać jakieś roboty budowlane, czy też w końcu brak jest podstaw do jego legalizacji, co w konsekwencji może prowadzić do jego rozbiórki.

6 Od powyższego wyroku zostały wniesione skargi kasacyjne przez: 1) E. N. i J. S. oraz 2) Gminę Miejską K..

7 W pierwszej z tych skarg zaskarżono powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: 1) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj. art. 58 § 1 poprzez odrzucenie skargi E. N. z uwagi na brak legitymacji skargowej; art. 52 p.p.s.a. poprzez rozpatrzenie skargi uczestników postępowania mimo niespełnienia przesłanki uzasadniającej wniesienie skargi, a także 2) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 137 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

8 Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

9 W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, jaka była przyczyna zaprzestania traktowania E. N. jako strony. Pominięcie E. N. przy zawieraniu umowy dzierżawy z [...].01.2005 r. pozostaje w sprzeczności z przepisami wprowadzonymi do Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ustawą z 17.06.2004 r. z mocą obowiązującą od 20.01.2005 r. W świetle postanowień art. 37 § 1 tegoż kodeksu zgoda drugiego małżonka jest potrzebna do dokonania czynności prawnej prowadzącej do zbycia, obciążenia, odpłatnego nabycia prawa rzeczowego, którego przedmiotem jest budynek lub lokal. Zgodnie z treścią § 2 do 4 art. 37 Kodeksu przewidziana jest procedura do dokonania takiej czynności prawnej. W maju 2005 r. małżeństwo M. i E. N. zostało rozwiązane przez orzeczenie rozwodu, co całkowicie pozbawiło tego skarżącego możliwości brania udziału w postępowaniu administracyjnym bez jego winy. Sąd tę kwestię pominął uznając wręcz, że jest pełna podstawa do odrzucenia skargi w tym zakresie.

10 Z zacytowanych przez WSA ustaleń, które poczynił NSA w swoim wyroku z 12.01.2000 r. wynika, iż Sąd ten dokonał oceny stanu faktycznego, a nie prawnego i dokonał tej oceny błędnie. Nie wzięto wówczas pod uwagę następujących okoliczności: Umowa sprzedaży z [...].02.1972 r. odnośnie kupna nieruchomości za cel pozbawienia własności wskazywała wysokie budownictwo mieszkaniowe. Jest rzeczą oczywistą, że oprócz wysokiego budownictwa mieszkaniowego realizowana jest infrastruktura związana z wysoką zabudową mieszkaniową. W trakcie postępowania administracyjnego, jak i sądowego przyznano, że brak jest planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla P. w związku z jego zaginięciem, dlatego też nie ustalono, w jaki sposób miała być zagospodarowana działka [...], a przede wszystkim jej część oznaczona aktualnie jako działka nr [...]. Poza lakonicznym stwierdzeniem faktu, że plan zaginął, co przecież nie jest okolicznością obciążającą obywateli, a wręcz przeciwnie – organy administracyjne, żaden organ orzekający tak administracyjny jak i sądowy nie zadał sobie trudu aby wyjaśnić tak istotne okoliczności jak sposób wykorzystania przedmiotowej działki przez okres od 1972 r. do 1992 r. Wniosek o zwrot innych nieruchomości nie został uwzględniony mimo, że z naturalnych przyczyn nie cały ten teren został zabudowany, a można odnieść wrażenie, że przez spełnienie celu wywłaszczenia organy orzekające uznają przede wszystkim zabudowanie nieruchomości. Wniosek taki można wysnuć choćby ze stwierdzenia, że działka od 1972 do 1992 r., a więc do uzyskania pozwolenia na budowę była niezagospodarowana w sposób odpowiadający celowi wywłaszczenia.

11 Podniesiono nadto naruszenie art. 52 p.p.s.a., gdyż odwołanie od decyzji Starosty K. z [...].05.2005 r. zostało wniesione przez W. W.-S. i pozostałych uczestników z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia w art. 129 § 2 kpa, a więc nie wywołało żadnych skutków procesowych, tym samym nie wyczerpano skutecznie przysługujących środków zaskarżenia, więc w świetle powołanego wyżej art. 52 nie spełniono podstawowych przesłanek do skutecznego wniesienia skargi.

12 Gmina Miejska K. zaskarżyła powyższy wyrok w części zawartej w punkcie III i IV, zarzucając Sądowi I instancji: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 140 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i ograniczenie uchylenia zaskarżonej decyzji tylko do części dotyczącej zobowiązania do zapłaty i wpłaty należności, pomimo iż decyzja o zwrocie nieruchomości i ustalenie odszkodowania muszą być rozstrzygane łącznie; 2) naruszenie przepisów postępowania, a to a) art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będący związany zarzutami i wnioskami skargi nie wyszedł poza ich granice i w swoim orzeczeniu ograniczył skutki uchylenia tylko do części decyzji zaskarżonej przez skarżących, pomimo istniejącego obowiązku Sądu do odniesienia się do całości sprawy administracyjnej objętej skargą; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 p.p.s.a. poprzez niepełne rozstrzygnięcie o istocie sprawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

13 W związku z powyższym wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w części pkt III i IV i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania oraz 2) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

14 W uzasadnieniu podniesiono, że Gmina Miejska K. nie podziela stanowiska wyrażonego wyrokiem, że należy pozostawić w mocy część decyzji orzekającej o zwrocie, a uchylić w części orzekającej o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania powiększonego o przyrost wartości nieruchomości (nakłady).

15 Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oparte jest na art. 136 ust. 3 u.g.n., który w zd. 3 stanowi Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie z art. 140 ust. 1 i art. 142 u.g.n. decyzja o zwrocie nieruchomości powinna orzekać również o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania. Oba te elementy stanowią samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne, które podobnie jak w przypadku wywłaszczenia, gdzie istnieje jako bezwzględna zasada ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu, muszą zawsze być rozstrzygane łącznie w decyzji.

16 Uprawnienie do żądania zwrotu nie jest uprawnieniem jednostronnym, lecz prawem powiązanym ściśle ze zobowiązaniem. Uprawniony do żądania zwrotu występuje także jako dłużnik Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany do rozliczenia się z pobranego odszkodowania. Dokonanie rozliczenia musi nastąpić w postępowaniu dotyczącym zwrotu i musi objęte być jedną decyzją - G. Bieniek i inni, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Zielona Góra 2000 r., s. 180. Analogiczne stanowisko zawarte jest w orzeczeniach (wydanych pod rządami poprzedniej ustawy, ale zachowującym nadal aktualność): w wyroku NSA z 22 listopada 1994 r. IV SA 1434/93 i wyroku NSA z 11 czerwca 1992 r. SA/Po 431/92. W związku z powyższym, w przypadku stwierdzenia, iż przedmiotowe decyzje o zwrocie były wydane wadliwie, należało uchylić je w całości i przekazać do ponownego rozpoznania. Uzyskanie przymiotu prawomocności przez decyzję w części orzekającej o zwrocie a w konsekwencji m.in. wydanie nieruchomości i ujawnienie Wnioskodawców w księdze wieczystej sprawi, iż osłabiona zostanie ochrona interesów majątkowych Gminy Miejskiej K..

17 Zdaniem strony skarżącej doszło do naruszenia przepisów art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a., albowiem Sąd I instancji ograniczył się tylko do wniosków zawartych w skardze W. W.-S. i innych. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje jednoznacznie, iż Sąd ma obowiązek wykroczenia poza granice zaskarżenia, przykładowo: Pojęcie "sprawy", jakim operują przepisy z art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a., niewątpliwe różni się od pojęcia "sprawa administracyjna". Jest bowiem od niego szersze. Spostrzeżenie to pozwala zatem przyjąć, że obejmuje ono wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżone, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. (wyrok NSA z 22 lutego 2006 r. I FSK 614/2005). Mając na uwadze powyższe doszło do naruszenia przepisów art. 134 § 1 i art. 135 zw. z art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Albowiem Sąd pomimo obowiązku wynikającego z przytoczonych powyżej przepisów nie rozpoznał skargi w kontekście sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Zaskarżony wyrok nie odpowiada celowi postępowania sądowoadministracyjnego, czyli skontrolowaniu działalności administracji publicznej. Jeśli Sąd I instancji stwierdził wadliwość wydanej decyzji, to powinien był uchylić całą decyzję, a nie tylko jej część. Gdyż w ten sposób powstaje sytuacja, iż obrocie prawnym będzie istniała decyzja, która nie jest zgodna z prawem.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

20 Skargi kasacyjne nie mogły być uwzględnione, albowiem nie mają usprawiedliwionych podstaw.

21 Krąg stron postępowania w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest ograniczony. Przede wszystkim, są nimi osoby, które występują z żądaniem zwrotu nieruchomości (byli właściciele lub ich następcy prawni) oraz aktualny właściciel nieruchomości. Ponadto, w orzecznictwie NSA uznano, że status strony w tym postępowaniu mają także osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do zwracanej nieruchomości bądź uprawnienia o charakterze obligacyjnym, jak np. najemcy lub dzierżawcy nieruchomości – por. uchwała 7 sędziów NSA z 13 października 2003 r., OPS 6/03, ONSA 2004/1/10. Fakt pominięcia E.N. przy zawieraniu umowy dzierżawy z [...].01.2005 r. nie budzi najmniejszych wątpliwości. W świetle dowodów znajdujących się w aktach sprawy (art. 133 p.p.s.a.), nie był on więc dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi podstaw prawnych, aby krąg stron tego postępowania rozszerzać jeszcze na osoby, które twierdzą, że bezprawnie zostały pominięte w umowie dzierżawy, i że w związku z tym z tego tytułu przysługują im jakieś roszczenia. Zatem Sąd I instancji nie miał obowiązku przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy E. N. posiadał interes prawny w tej sprawie, mimo nieuwidocznienia go w umowie dzierżawy z [...].01.2005 r. Dlatego też zarzut naruszenia art. 58 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny.

22 Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 52 p.p.s.a., ponieważ przesłanka wyczerpania środków zaskarżenia jest spełniona także w sytuacji, kiedy środek zaskarżenia został wniesiony przez którąkolwiek ze stron postępowania, niekoniecznie tą samą, która następnie wystąpiła ze skargą do sądu administracyjnego. Nie budzi to zresztą wątpliwości w orzecznictwie NSA – por. np. wyr. z 8 marca 2005 r., OSK 1253/04, niepubl.

23 Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 137 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie mógł być uwzględniony, albowiem w tej kwestii Sąd I instancji – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – był związany oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA OZ w Krakowie z 12.01.2000 r. II Sa/Kr 1534/97, a obszernie przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

24 Nie można wreszcie podzielić stanowiska Gminy Miejskiej K., że zgodnie z art. 140 ust. 1 i art. 142 u.g.n. decyzja o zwrocie nieruchomości powinna orzekać również o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego wypłaconego odszkodowania. Skoro oba te elementy stanowią samodzielne, z punktu widzenia materialnoprawnego, sprawy administracyjne, które podobnie jak w przypadku wywłaszczenia, gdzie istnieje jako bezwzględna zasada ustalenia odszkodowania w decyzji o wywłaszczeniu, muszą zawsze być rozstrzygane łącznie w decyzji, to stwierdzenie wadliwości i uchylenie jednego z nich powinno zawsze pociągać za sobą wzruszenie całej decyzji. Trzeba przy tym zauważyć, że analogiczne stanowisko w tej kwestii, zawarte w wyroku NSA z 22 listopada 1994 r. IV SA 1434/93 i wyroku NSA z 11 czerwca 1992 r. SA/Po 431/92 zostało sformułowane pod rządami poprzedniej ustawy, a więc w odmiennym stanie prawnym. Art. 69 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił wtedy, że: Decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać rozliczenie między Skarbem Państwa lub gminą, na których rzecz dokonano wywłaszczenia, a osobą, na której rzecz następuje zwrot. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie recypowała tego uregulowania, co oznacza, że aktualnie nie ma przeszkód, aby decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i zwrocie odszkodowania mogła być uchylona tylko w części dotyczącej odszkodowania.

25 Nie ma też obaw, że zniknie zabezpieczenie roszczenia o zwrot odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Można bowiem zastrzeżenie o toczącej się sprawie wpisać jako ostrzeżenie w księdze wieczystej – por. post SN 28 kwietnia 2009 r., III CSK 327/08.

26 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał obie skargi kasacyjne za niemające usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.