Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2005 r., I OSK 789/05

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2005 r., I OSK 789/05

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 września 2005 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Op 421/04 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Gminy O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 10 września 2004 r., (...) w przedmiocie dodatku mieszkaniowego postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Uzasadnienie.

3 Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2005 r., II SA/Op 421/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę Gminy O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 10 września 2004 r., (...), w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skarżąca Gmina nie jest stroną w przedmiotowej sprawie, ponieważ w I instancji decyzja w tej sprawie została wydana przez Burmistrza Miasta O. Podkreślono, że w ustawie z 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 71 poz. 734 ze zm./ nie ma przepisu uprawniającego gminę do wniesienia skargi. Tym samym, nie ustanowiono wyjątku od zasady braku legitymacji organu I instancji do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego do sądu administracyjnego. Organ ten nie staje się stroną nowego postępowania związanego z wydaniem decyzji w trybie art. 138 Kpa, ponieważ postępowanie odwoławcze stanowi dalszy ciąg postępowania administracyjnego wszczętego na żądanie strony lub z urzędu przed organem I instancji, w którym status strony posiadają wyłącznie osoby wskazane w art. 28 i n. Kpa. Powołano się przy tym na poglądy wyrażone w doktrynie, jak i w licznych orzeczeniach NSA: z 9 października 2000 r., OPK 14/00 /ONSA 2001 Nr 1 poz. 17/ i z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 /ONSA 2003 Nr 4 poz. 115/ oraz z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04 - nie publ.

4 Od tego postanowienia Gmina O. złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisu postępowania, tj. oczywiste naruszenie art. 50 par. 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./, polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, że Gmina O. nie należy do kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na decyzję dotyczącą dodatku mieszkaniowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało odrzucenie skargi.

5 Wskazując na powyższe uchybienia Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

6 W uzasadnieniu swej skargi Gmina O. podniosła, że w świetle art. 39 i 31 ustawy o samorządzie gminnym burmistrz pełni dwojaką rolę. Jest organem I instancji i jednocześnie reprezentuje gminę na zewnątrz. Ponadto przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wykluczają udziału w nim gminy, w tym burmistrza jako jej przedstawiciela. Na poparcie tego stanowiska przytoczyła orzeczenia NSA i SN, a także zauważyła, że uchwała NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 spotkała się z licznymi głosami krytycznymi.

7 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8 Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie nie są trafne.

9 W szczególności skarżąca Gmina nie wskazała żadnych okoliczności, które uzasadniałyby stanowisko, że jest ona podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w rozumieniu art. 50 p.p.s.a.

10 Po drugie, Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości wyrażony w powołanych wyżej uchwałach NSA pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego.

11 Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on /ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki/ uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko /jak to trafnie wywiódł Sąd I instancji/, że gmina może zajmować różną pozycję /raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania/ w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 par. 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

12 Natomiast NSA nie podziela oceny prawnej wyrażonej w powołanych przez wnoszącego skargę kasacyjną orzeczeniach Sądu Najwyższego, ponieważ nie uwzględnia ona specyfiki orzecznictwa administracyjnego. Wszak organ administracji publicznej jest w postępowaniu administracyjnym jednocześnie podmiotem, który prowadzi postępowanie i załatwia sprawę administracyjna w drodze decyzji, a także podmiotem materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który zostaje skonkretyzowany w decyzji będącej wynikiem tego postępowania.

13 Szczególnie dobitnie podkreśla to T. Woś stwierdzając, że należy sobie uświadomić, iż w postępowaniu administracyjnym nie ma zastosowania zasada ne quis iudex in propria causa sit. Organ administracji publicznej jest w postępowaniu administracyjnym jednocześnie podmiotem, który prowadzi postępowanie i załatwia sprawę administracyjną przez wydanie decyzji, i podmiotem materialnoprawnego stosunku prawnego, który zostaje skonkretyzowany w wydanej w tym postępowaniu decyzji. Zakres powyższych uprawnień organów administracji publicznej pokrywa się z zakresem ich właściwości, czyli ustalonej kompetencji tych organów, do działania w określonej dziedzinie administracji publicznej, oraz kształtowania w niej stosunków administracyjnoprawnych w drodze decyzji administracyjnej. Odróżnia to w sposób zasadniczy postępowanie administracyjne od typowego postępowania cywilnego. Zdaniem autora powyższe podstawowe założenia postępowania administracyjnego nie uległy zmianie w związku z powierzeniem z dniem 27 maja 1990 roku organom gminy, a następnie z dniem 1 stycznia 1999 roku organom powiatu i województwa, kompetencji do prowadzenia tego postępowania w określonych sprawach. Art. 163 Konstytucji RP sytuuje samorząd terytorialny jako strukturę wykonującą zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, a art. 2 ust. 1 u.s.g. postanawia, że zadania te gmina wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, zaś art. 7 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. formułuje domniemanie kompetencji gminy we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów; w tym również do rozstrzygania spraw w sposób władczy. Ustalenia te prowadzą T. Wosia do konkluzji jeszcze dalej idącej niż zawarta w uchwale NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, "że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa i nie jest podmiotom uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet w miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt /burmistrz, prezydent miasta/ tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, kiedy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty" - Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 - Samorząd Terytorialny 2004 nr 12 s. 76-79, cytat ze s. 79.

14 Z tych względów, działając na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną należało oddalić.