Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r., I OSK 623/07
wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r., I OSK 623/07Otwórz w aplikacji
Sentencja
1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Jan Kacprzak Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Witold Falczyński Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta P. reprezentującego Skarb Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1464/06 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta P. reprezentującego Skarb Państwa na postanowienie Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1464/06, oddalił skargę Prezydenta Miasta P. reprezentującego Skarb Państwa, na postanowienie Ministra Budownictwa z [...] nr [...], w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji.
3 W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, z których wynikało, iż Wojewoda W. decyzją z [...], działając na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych, dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) i art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w P., w obrębie J., oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanego w księdze wieczystej KW nr [...] oraz nieodpłatne nabycie własności budynków znajdujących się na tym gruncie, a także określił opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntu.
4 Na wniosek Prezydenta Miasta P., Wojewoda W. na podstawie art. 113 § 2 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] nr [...] wyjaśnił treść decyzji wskazując, iż ustalona w decyzji z dnia 22 kwietnia 2005 r. opłata z tytułu użytkowania wieczystego obowiązuje od dnia 1 stycznia 2006 r.
5 Rozpatrując zażalenie Prezydenta Miasta Poznania, Minister Budownictwa jako organ właściwy na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 5 maja 2006 r., w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Budownictwa (Dz. U. Nr 76, poz. 537) stwierdził, że zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., opłaty roczne wnosi się przez cały okres użytkowania wieczystego w terminie do 31 marca każdego roku, z góry za dany rok. Opłaty rocznej nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Skoro stwierdzenie prawa użytkowania wieczystego zostało dokonane w 2005 r., to opłaty roczne nie pobiera się za ten rok. Obowiązek ten powstaje z dniem 1 stycznia 2006 r.
6 Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł Prezydent Miasta P. jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej ustawą P.p.s.a.) zarzucając naruszenie art. 238 Kodeksu cywilnego oraz art. 71 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), polegające na błędnym ustaleniu początkowego terminu obowiązywania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, to jest na przyjęciu, że opłata ta obciąża użytkownika wieczystego dopiero od następnego roku po wydaniu decyzji potwierdzającej nabycie prawa.
7 W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że powołany przez organy art. 71 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się wyłącznie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie umownym. W sprawie niniejszej natomiast prawo to powstało ex lege 5 grudnia 1990 r. Zgodnie z art. 238 k.c. w związku z art. 71 ust. 1 powołanej ustawy, użytkownik wieczysty jest zobowiązany do uiszczania opłat rocznych przez cały czas trwania tego prawa, dlatego Przedsiębiorstwo [...] – obecnie [...] S.A. powinny od wskazanej daty uiszczać opłatę roczną. Określając termin początkowy obowiązywania opłaty rocznej na dzień 1 stycznia 2006 r. Wojewoda W. naruszył interes Skarbu Państwa jako właściciela gruntu, pozbawiając go należnych wpływów z tytułu zaległych nieprzedawnionych należności.
8 Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi, stwierdzając że dokonana zaskarżonym postanowieniem wykładnia decyzji nie narusza przepisów prawa materialnego, ani procesowego w sposób, o jakim mowa w art. 145 § 1 ustawy P.p.s.a. Tylko zaś w takim przypadku możliwe byłoby uwzględnienie skargi.
10 Sąd powołał się na decyzję Wojewody W., którą na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) stwierdzono, że grunt opisany w pkt 1 tej decyzji stał się z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego Przedsiębiorstwa "[...]" – obecnie [...] S.A. W pkt 5 decyzji określona została opłata z tytułu użytkowania wieczystego tego gruntu i stwierdzono, że opłata ta jest płatna do dnia 31 marca każdego roku.
11 Sąd podzielił stanowisko organów co do początkowego terminu obowiązywania opłaty rocznej a mianowicie, że opłata ta obowiązuje od dnia 1 stycznia 2006 r.
12 Z art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika obowiązek wnoszenia opłaty w terminie do dnia 31 marca każdego roku z góry za dany rok. W ustępie tym postanowiono ponadto, że opłaty nie pobiera się za rok, w którym zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Jak słusznie podniesiono w skardze, regulacja ta odnosi się do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie umownym. Należy jednak zauważyć, że stosownie do treści art. 200 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami (na podstawie którego wydana została decyzja uwłaszczeniowa z dnia 22 kwietnia 2005 r.), przy nabyciu użytkowania wieczystego nie pobiera się pierwszej opłaty.
13 Z art. 238 k.c. wynika, że użytkownik wieczysty uiszcza przez czas trwania swojego prawa opłatę roczną. Szczegółowe kwestie dotyczące uiszczania tej opłaty uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w sprawie niniejszej także w powołanej wcześniej ustawie z dnia 8 września 2000 r.
14 Słusznie – zdaniem Sądu – organy przyjęły, że pierwsza opłata z tytułu użytkowania wieczystego byłaby opłatą za 2005 r., z której – jak wcześniej wskazano – uwłaszczona jednostka została zwolniona na mocy art. 200 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
15 Dodatkowo Sąd powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 kwietnia 2004 r. sygn. akt. II SA/Łd 736/02, ONSA2004/1/38, że deklaratoryjny charakter decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu dotyczy wyłącznie kwestii powstania prawa użytkowania wieczystego i związanej z nim własności budynków, innych urządzeń i lokali, natomiast co do warunków powstałego z mocy prawa użytkowania wieczystego oraz nabycia własności budynków, innych urządzeń i lokali, decyzja o uwłaszczeniu ma charakter konstytutywny. Wyrok ten w ocenie Sądu dotyczył innych kwestii niż będąca przedmiotem wykładni w sprawie niniejszej, początkowa data obowiązywania opłaty rocznej, jednak stanowisko w nim zawarte może mieć zastosowanie również w sprawie niniejszej.
16 Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.
17 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezydent Miasta P., reprezentowany przez radcę prawnego Ł. N. i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparł na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 71 ust. 1 i 4, art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz art. 238 k.c., polegające na ustaleniu początkowego terminu obowiązywania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w przypadku ustanowienia tego prawa w drodze uwłaszczenia [...] S.A. dopiero od następnego roku po wydaniu decyzji potwierdzającej nabycie tego prawa.
18 Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania, bądź też zmiany wyroku i zasądzenia kosztów postępowania.
19 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podważa się dokonaną przez Sąd interpretację przepisów prawa. Zdaniem autora skargi art. 71 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się wyłącznie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy, kiedy to właściciel nieruchomości (Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) rozporządzając przysługującym mu prawem własności oddaje grunt w użytkowanie wieczyste (ustanawia prawo). Tymczasem opłata roczna jest nierozerwalnie związana z prawem użytkowania wieczystego, a więc zgodnie z art. 238 Kodeksu cywilnego użytkownik wieczysty jest zobowiązany do uiszczania opłat rocznych przez cały czas trwania tego prawa. Przyjęcie stanowiska, iż opłatę roczną z tytułu użytkowania gruntu w przypadku ustanowienia tego prawa w drodze uwłaszczenia [...] S.A. nie pobiera się za rok, w którym ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a dopiero od następnego roku po wydaniu decyzji potwierdzającej nabycie tego prawa, jest nadinterpretacją obowiązujących przepisów prawa i nie opiera się na żadnej podstawie prawnej.
20 Naczelny Sąd Administracyjny zważy, co następuje.
21 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
22 Stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która jednak w niniejszej sprawie nie miała zastosowania Skarga kasacyjna została oparta o przesłankę z art. 174 pkt 1 ustawy P.p.s.a. Związanie Sądu odwoławczego granicami skargi wymaga, przy zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego, dokładnego wskazania naruszonego przepisu, a gdy artykuł zbudowany jest z kilku jednostek redakcyjnych, wskazanie konkretnego paragrafu, ustępu, punktu czy podpunktu z podaniem na czym polegało naruszenie prawa materialnego, a więc na błędnej wykładni, bądź niewłaściwym zastosowaniu. Nie czyni zadość wymaganiom poprawnego sformułowania zarzutu, powołanie jako naruszonego przepisu art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który zawiera cztery punkty, skoro zarzut odnosi się tylko do kwestii sposobu pobierania opłat za użytkowanie wieczyste, co zostało uregulowane w art. 200 ust. 1 pkt 4.
23 Jednakże w zakresie opłat za użytkowanie wieczyste, w tym zwolnienia z obowiązku uiszczenia pierwszej opłaty przy uwłaszczeniu Przedsiębiorstwa [...], przepis art. 200 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania, bowiem kwestię tę reguluje przepis art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.). W myśl tego przepisu nabycie przez PKP na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prawa użytkowania wieczystego gruntów, następuje bez obowiązku wniesienia pierwszej opłaty, a nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje nieodpłatnie.
24 Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 71 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna zasadnie podnosi, iż regulacje w nich zamieszczone odnoszą się do opłat za użytkowanie wieczyste ustanowione w drodze umowy.
25 Podkreślenia jednak wymaga, iż to z art. 71 ust. 1 powołanej ustawy wynika jakiego rodzaju opłaty pobiera się za użytkowanie wieczyste, a więc pierwszą opłatę i opłaty roczne.
26 Pierwsza opłata, niemająca cech opłaty rocznej, bo pobierana w wysokości od 15% do 25% ceny nieruchomości gruntowej (art. 72 ust. 2 ustawy), podlega zawsze zapłacie jednorazowo i nie później niż do dnia zawarcia umowy, natomiast opłaty roczne, których wysokość znacznie niższą określa art. 72 ust. 3, pobierane są przez cały okres użytkowania wieczystego w terminie do dnia 31 marca każdego roku z góry za dany rok lub na wniosek – w innym terminie ustalonym przez organ – art. 71 ust. 4 ustawy. Przepis ten w swej treści nawiązuje do art. 238 kc., który nakłada na użytkownika wieczystego obowiązek uiszczania przez czas trwania swego prawa opłaty rocznej.
27 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oba wymienione przepisy miały zastosowanie w przedmiotowej sprawie, mimo że użytkowanie wieczyste powstałe z mocy prawa zostało potwierdzone nie w drodze umowy, lecz w decyzji administracyjnej, do której w zakresie opłat miały zastosowanie przepisy art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe w zw. z art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
28 Powyższe przepisy zostały właściwie zastosowane przez organ wyjaśniający treść decyzji w kwestii, od kiedy obciąża użytkownika wieczystego obowiązek uiszczenia opłat rocznych.
29 Wobec zwolnienia nabywających użytkowanie wieczyste z obowiązku wnoszenia skapitalizowanej, pierwszej opłaty (o której mowa w art. 71 ust. 1 i art. 37 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "PKP") oraz zakazie pobierania opłaty za rok, w którym zostało ustanowione użytkowanie wieczyste (tak w art. 71 ust. 4) prawidłowo przyjęto w zaskarżonym postanowieniu, iż obowiązek wnoszenia opłat rocznych powstał z dniem 1 stycznia 2006 r.
30 Wadliwie skarżący powołując się na przepis art. 238 k.c. wywodzi, iż należało użytkownika wieczystego obciążyć opłatą także za rok, w którym ustanowiono prawo użytkowania wieczystego.
31 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd zaprezentowany w zaskarżonym postanowieniu zasługuje na aprobatę, zaś zarzut błędnej interpretacji (nadinterpretacji jak to użyto w skardze kasacyjnej) nie jest trafny z następujących względów:
32 – zwolnienie z pierwej opłaty przewidziane w art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. (oraz w art. 200 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nawiązuje wprost do instytucji uregulowanej w art. 71 ust. 1 ustawy;
33 – jeśli więc ustawodawca w wyżej wymienionych przepisach nie określił terminu pobierania opłat rocznych, to względy wynikające z zasad wykładni systemowej, nakazują stosowanie reguły zamieszczonej w art. 71 ust. 4 tej ustawy;
34 – mimo deklaratoryjnego charakteru decyzji wydanej na podstawie art. 200 ust.1, który odnosi się tylko do potwierdzenia nabycia prawa, nałożenie obowiązków na beneficjentów ma charakter konstytutywny, a więc określający obowiązki na przyszłość nie zaś z datą wsteczną.
35 W tej sytuacji zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i skargę oddalił.
36 Skarga kasacyjna, jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.