Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2626/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2019 r., I OSK 2626/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant straszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 755/16 w sprawie ze skargi [..] w R. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [..] czerwca 2016 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [..] w R. na rzecz Ministra Edukacji Narodowej kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 755/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] w R. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

3 Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 Decyzją z dnia [...] marca 2001 r., nr [...] Minister Edukacji Narodowej na podstawie art. 9b ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela ( Dz.U z 2016 roku, poz. 1379 ze zm. dalej jako ustawa) nadał A. S. stopień nauczyciela dyplomowanego.

5 W dniu 6 października 2008 r. Przewodniczący [...] w R. wystąpił o unieważnienie decyzji o nadaniu A. S. stopnia nauczyciela dyplomowanego.

6 Organ pismem z dnia 2 sierpnia 2013 r. poinformował wnioskodawcę o braku podstaw do unieważnienia decyzji z uwagi na fakt, że toczyło się już postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nadającej A. S. tytuł nauczyciela dyplomowanego i zakończyło się decyzją Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2011 r., nr [...].

7 Z uwagi na brak rozpoznania wniosku, [...] wniosła skargę na bezczynność organu.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2015 roku, sygn. akt VIII SAB/Wa 20/15 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej zawartego w piśmie z 20 sierpnia 2012 r. w terminie dwóch miesięcy od otrzymania prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

9 Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o nadaniu A. S. stopnia nauczyciela dyplomowanego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie w tej sprawie zostało już przeprowadzone i zakończone decyzją Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji. Ponowne przeprowadzenie postępowania byłoby postępowaniem w sprawie, która już została rozstrzygnięta ostateczną decyzją.

10 Pismem z dnia 26 lutego 2016 r. Przewodniczący [...] w R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

11 Analizując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Edukacji Narodowej stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2001 r. – nadającej A. S. tytuł nauczyciela dyplomowanego - zostało już raz przeprowadzone i zakończone decyzją z [...] lipca 2011 r. odmawiającą stwierdzenia jej nieważności. Stosownie do art. 156 § 1pkt 3 k.p.a., decyzja dotycząca sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną, byłaby dotknięta wadą nieważności, a zatem zachodzi przesłanka z art. 61a § 1 k.p.a. do odmowy wszczęcia postępowania.

12 Skargę na postanowienie organu z dnia 29 czerwca 2016 r. wniosła [...] w R.

13 Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowił podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania, gdyż rozpatrzenie sprawy przez organ administracji publicznej dotyczyłoby sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ( tożsamość sprawy). Decyzja organu administracji publicznej, rozstrzygająca sprawę wcześniej załatwioną inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów k.p.a., byłaby dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygniecie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Sąd stwierdził, że w związku z powyższym, w sytuacji gdy decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Minister Edukacji Narodowej rozstrzygnął, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2001 r., nr [...] nadającej A. S. stopień nauczyciela dyplomowanego, to należy podzielić stanowisko organu, iż nie mogło się kolejny raz toczyć postępowanie w trybie nieważnościowym odnośnie decyzji z 2001 r.

14 W ocenie Sądu, instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i dlatego nie istniała potrzeba gromadzenia całości materiału związanego z decyzją z 2001 r. – nadającej A. S. tytuł nauczyciela dyplomowanego. Organ ustalając, iż w 2011 roku było już prowadzone postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyżej powołanej decyzji, które zakończyło się wydaniem merytorycznej decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z 2001 r., nie potrzebował gromadzenia materiału w szerszym zakresie.

15 Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła [...] w R., zarzucając mu naruszenie art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji odmowę wszczęcia postępowania oraz błąd w zakresie ustaleń faktycznych, że skarżona sprawa dotyczy sprawy wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy) w okolicznościach pominięcia prawidłowych ustaleń faktycznych, że dotychczas między tymi samym stronami i w zakresie tej samej sprawy nie zaistniała sytuacja prawna sprawy rozstrzygniętej – osądzonej.

16 Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

17 W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A.S. domagał się jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym fachowy pełnomocnik wycofał swój wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

18 W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Edukacji Narodowej domagał się jej oddalenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym fachowy pełnomocnik podtrzymał wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

19 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

20 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

21 Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

22 W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż skarga kasacyjna sporządzona została z naruszeniem przepisów art. 174 p.p.s.a. i art. 176 p.p.s.a. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, opubl. CBOSA). Kasacja nie odpowiadająca tym warunkom, utrudnia lub uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12; z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, opubl. CBOSA). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu.

23 W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., lecz nie sprecyzowała, jaki przepis procedury sądowoadministracyjnej został naruszony przez Sąd I instancji i jaki wpływ uchybienie to mogło mieć na wynik sprawy. Braki tego rodzaju ograniczają już na wstępie skuteczność skargi kasacyjnej.

24 Skarżąca kasacyjnie w swoich zarzutach zarzuca Sądowi naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpoznawania sprawy, gdyż Sąd nie orzekał na podstawie przepisów k.p.a. i dlatego też nie mogło dojść do ich naruszenia przez Sąd i tym samym bezzasadnego oddalenia skargi. Zarzut ten zatem jest niepełny. Mając jednak na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są skonstruowane na tyle wadliwie, żeby nie mogła zostać ona rozpoznana.

25 Niniejsza sprawa dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] marca 2001 r., nr [...]. Dla rozstrzygnięcia tej sprawy decydujące znaczenie ma fakt, że uprzednio było już prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, które zostało zakończone ostateczną decyzją Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. W 2011 r. postępowanie zostało wszczęte w związku z wnioskiem skarżącej kasacyjnie. W oparciu o to pismo, organ wszczął postępowanie z urzędu, a skarżąca kasacyjna nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Postępowanie to prowadzone było w oparciu o tożsame, co w aktualnym postępowaniu, okoliczności uzasadniające, zdaniem skarżącej, stwierdzenie nieważności decyzji.

26 Wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. W takiej sytuacji organ winien zastosować art. 61a k.p.a. i postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania, bowiem przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Decyzja organu administracji rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie odpowiednich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną możliwe jest tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. np. wyroki NSA z 17 listopada 2017 r., I OSK 1053/17, LEX nr 2452939; z 18 stycznia 2018 r., I OSK 1926/17, LEX nr 2440665; z 6 września 2018 r., I OSK 449/18, LEX nr 2562438; z 15 grudnia 2017 r., II FSK 3554/15; LEX nr 2441368; z 13 grudnia 2017 r., I OSK 335/16, LEX nr 2441383).

27 W orzecznictwie trafnie przy tym wskazywano, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, gdyż wydanie postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. powoduje, iż postępowanie nie zostało w ogóle wszczęte i organ nie ma obowiązku szczegółowego badania wszystkich okoliczności sprawy, poprzestając jedynie na ustaleniu wymaganej z punktu widzenia art. 61a § 1 k.p.a. tożsamości sprawy (wyroki NSA z 30 maja 2018 r., I OSK 2413/17, LEX nr 2510064; z 20 lutego 2018 r., II OSK 1047/16, LEX nr 2491581).

28 Przepis art. 61a § 1 k.p.a. ustanawia dwie autonomiczne podstawy wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, z których pierwsza obejmuje wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a druga – zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Byt prawny postępowania administracyjnego uzależniony jest od występowania dwóch stron postępowania, tj. organu administracyjnego oraz strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przesłanka przedmiotowa wiąże się z kolei z tożsamością sprawy administracyjnej pod względem okoliczności faktycznych i prawnych. Odmowa wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, np. w związku z powagą rzeczy osądzonej, może mieć miejsce wówczas, gdy doszło do wydania ostatecznej decyzji między tymi samymi stronami w tej samej sprawie administracyjnej.

29 Przy ustalaniu wystąpienia stanu powagi rzeczy osądzonej należy mieć na uwadze nie tylko przepis art. 61 a k.p.a., lecz także uwzględnić prawne możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznych, o których mowa w art. 31 k.p.a. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować m.in. z żądaniem wszczęcia postępowania, w tym oczywiście z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W takich sytuacjach organizacja społeczna występuje w celu ochrony interesu prawnego innej osoby. Jej uprawnienia rozciągają się także na sprawy, w których organizacja społeczna nie występowała w postępowaniu zwykłym, czy też w odnoszącym się do tej decyzji postępowaniu nieważnościowym. Z przepisu art. 31 § 1 k.p.a. i po spełnieniu wymogów w nim określonych, wynika, iż brak jest możliwości odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. tylko z tej przyczyny, że żądanie zostało złożone przez osobę nie będącą stroną uprzedniego postępowania nieważnościowego lub zwykłego. A contrario skoro organizacja może wszcząć postępowanie nieważnościowe także wtedy, gdy nie występowała w postępowaniu głównym lub wcześniejszym postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności wydanej decyzji administracyjnej, to nie może ona skutecznie uruchomić kolejnego postępowania nieważnościowego w oparciu o te same okoliczności faktyczne i prawne, które były przedmiotem rozpoznania we wcześniejszym postępowaniu nieważnościowym, nawet wtedy, gdy organizacja społeczna nie brała w nim udziału. Chodzi tutaj o przypadek res iudicata i zakres powagi rzeczy osądzonej w tych sytuacjach, gdy organizacja społeczna działa w postępowaniu administracyjnym w celu ochrony interesu innej osoby. Decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Res iudicata następuje więc w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Tożsamość ta będzie istniała, gdy występują te same podmioty w sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a. i dotyczy ona tego samego przedmiotu oraz tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym tej sprawy. Przez stan faktyczny sprawy należy rozumieć stan mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mieszczący się w ramach hipotezy normy prawnej, która stanowiła podstawę do rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Tożsamość podmiotową odnieść zaś należy wyłącznie do stron w rozumieniu art. 28 k.p.a., tj. podmiotów, które występują w postępowaniu ze względu na potrzebę zabezpieczenia własnego interesu prawnego lub obowiązku. Inaczej mówiąc, stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest podmiot, którego interes prawny lub obowiązek wynika z przepisów materialnego prawa administracyjnego. Organizacja społeczna nie jest stroną takiego stosunku materialnoprawnego, nie jest adresatem decyzji załatwiającej sprawę (którą jako podmiot na prawach strony otrzymuje jedynie do wiadomości) i korzysta jedynie z pewnych uprawnień procesowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r. (II OSK 641/07, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 76) zwrócił uwagę na odmienność pozycji prawnej w postępowaniu administracyjnym podmiotu na prawach strony i uznał w tej sprawie, że organizacja społeczna nie może żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem z takim żądaniem może wystąpić tylko strona. Interes prawny organizacji społecznej działającej w cudzej sprawie ma tym samym niższą rangę niż interes strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu przesądza organ administracyjny.

30 W niniejszej sprawie, organizacja społeczna we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego powołuje się na te same okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, które były podstawą wszczęcia postępowania nieważnościowego zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Oznacza to, że występuje w tym przypadku powaga rzeczy osądzonej ze względu na tożsamość podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygniętych decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Zachodziły zatem podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, gdyż sprawa ta została już ostatecznie rozstrzygnięta.

31 Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, na podstawie art. 184 p.p.s.a.

32 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2c Rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018.265, t.j.).