Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2016 r., I OSK 2326/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2016 r., I OSK 2326/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2171/13 w sprawie ze skargi Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 czerwca 2013 r. nr [..] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 2171/13), oddalił skargę Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 28 czerwca 2013 r. nr [..]w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 listopada 2012 r., nr [..]stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 22 grudnia 2004 r., nr [..]w przedmiocie przekazania w trwały zarząd, na rzecz Izby Celnej we Wrocławiu, nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa.

3 Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy:

4 W dniu 10 września 2004 r. do Prezydenta Wrocławia wpłynął wniosek Izby Celnej we Wrocławiu o ustanowienie na jej rzecz trwałego zarządu nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ulicy [..], oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [..],[..], obręb Stare Miasto, o powierzchni 0,1719 ha zabudowanej pięciokondygnacyjną kamienicą na czas nieoznaczony, odpłatnie.

5 Prezydent Wrocławia decyzją z dnia 22 grudnia 2004 r., nr [..]przekazał w trwały zarząd Izbie Celnej we Wrocławiu rzeczoną nieruchomość.

6 Pismem z dnia 7 maja 2010 r. Związek Gmin Wyznaniowych Żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego. W uzasadnieniu strona wskazała, że zarządzeniem z dnia 26 stycznia 1998 r. Komisja Regulacyjna do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich wszczęła postępowanie regulacyjne w przedmiocie przekazania na rzecz Gminy Wyznaniowej Żydowskiej we Wrocławiu prawa własności nieruchomości posadowionej we Wrocławiu przy ulicy [..]. Wnioskodawca wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej - postępowania sądowe lub administracyjne dotyczące nieruchomości objętych postępowaniem regulacyjnym, ulegają zawieszeniu z mocy samego prawa. Zdaniem wnioskodawcy, Prezydent Wrocławia prowadząc postępowanie administracyjne zakończone następnie ostateczną decyzją z dnia 22 grudnia 2004 r. dotyczącą przedmiotowej nieruchomości w sytuacji, gdy nieruchomość ta od dnia 26 stycznia 1998 r. jest przedmiotem postępowania regulacyjnego, naruszył w sposób rażący przepis art. 32 ust. 4 wyżej przywołanej ustawy.

7 Wojewoda Dolnośląski postanowieniem z dnia 18 listopada 2010 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. oraz art. 101 Kpa, zawiesił z urzędu postępowanie nieważnościowe wszczęte na wniosek Związku Gmin Wyznaniowych Żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej. Następnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 22 marca 2011 r., nr [..], rozpoznając zażalenie na ww. postanowienie Wojewody Dolnośląskiego, utrzymał je w mocy i przekazał sprawę do Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich.

8 Postanowienie Ministra zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Związek Gmin Wyznaniowych Żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej.

9 Sąd wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 971/11 uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 18 listopada 2010 r.

10 Następnie Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 26 listopada 2012 r., nr [..]stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 22 grudnia 2004 r., nr 148/2004. W ramach tego postępowania Wojewoda Dolnośląski ustalił, że postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem Izby Celnej we Wrocławiu z dnia 8 września 2004 r. w sprawie oddania w trwały zarząd nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ulicy [..]dotyczyło nieruchomości objętej toczącym się postępowaniem regulacyjnym toczącym się od 26 stycznia 1998 r. i do chwili obecnej niezakończonym. Okoliczność ta stanowiła o konieczności zawieszenia tego postępowania administracyjnego oraz przekazania jego akt Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich. Prezydent Wrocławia, który wiedział o toczącym się postępowaniu regulacyjnym, nie dopełnił obowiązku zawieszenia i przeprowadził w tym zakresie postępowanie administracyjne, kończąc je ostateczną decyzją z dnia 22 grudnia 2004 r. W ocenie Wojewody Prezydent Wrocławia naruszył treść przepisu art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r., czym wypełnił dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. rażąco naruszył prawo.

11 Po rozpatrzeniu odwołania Izby Celnej we Wrocławiu, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 28 czerwca 2013 r., nr [..]utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 listopada 2012 r., nr [..], popierając w pełni stanowisko organu I instancji. Minister nie podzielił argumentacji Izby Celnej, jakoby art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. dotyczył wyłącznie postępowań toczących się w dniu wejścia w życie ustawy.

12 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra z dnia 28 czerwca 2013 r. wniósł Dyrektor Izby Celnej we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie:

13 1. przepisów prawa materialnego, tj.:

14 • art. 32 ust. 4 w zw. z art. 30 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 41, poz. 251 ze zm.), poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowa norma zakazuje prowadzenia postępowania w sprawie przekazania nieruchomości w trwały zarząd na podstawie art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zwanej dalej u.g.n.

15 • art. 44 i art. 45 u.g.n. poprzez niezastosowanie i tym samym przyjęcie, że decyzja Prezydenta Wrocławia o przekazaniu nieruchomości w trwały zarząd Izbie Celnej we Wrocławiu została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

16 2. przepisów postępowania, tj.:

17 • art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Dolnośląskiego,

18 • art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez wadliwe przyjęcie, że decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia 22 grudnia 2004 r. została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności.

19 W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

20 Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

21 W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności jest instytucją szczególną, godzącą w trwałość decyzji administracyjnej, a więc zaistnienie przesłanki nieważności musi być oczywiste, a organ ma obowiązek ją wykazać. Sąd wyjaśnił, jakie okoliczności muszą zaistnieć by uznać dane naruszenia prawa za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz wyjaśnił ratio legis art. 32 ust. 4 ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując, że celem tego przepisu jest ochrona interesów gmin wyznaniowych żydowskich dążących do odzyskania utraconych nieruchomości. Sąd poparł stanowisko Ministra zawarte w zaskarżonej decyzji i w poprzedzającej ją decyzji Wojewody, wskazując na poprawność ich ustaleń faktycznych i prawnych.

22 Od powyższego wyroku Dyrektor Izby Celnej wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

23 1. przepisu postępowania, tj. art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez uznanie, że rażąco naruszono prawo przy wydawaniu decyzji przez Prezydenta Wrocławia z dnia 22 grudnia 2004 r. o ustanowieniu trwałego zarządu do nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ul. [..]

24 2. Prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 w związku z art. 30 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 41, poz.282 ze zm.), zwanej dalej u.g.ż, poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczeń w następstwie postępowania przeprowadzonego równolegle z postępowaniem regulacyjnym.

25 Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wniósł również o wstrzymanie w całości wykonania decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w przedmiocie przekazania w trwały zarząd Izbie Celnej przedmiotowej nieruchomości.

26 W uzasadnieniu skargi skarżący podnosi, że Sąd błędnie przyjął, że decyzja Prezydenta Wrocławia o ustanowieniu trwałego zarządu dotknięta jest kwalifikowaną wadą, co było wynikiem błędnej wykładni art. 32 ust. 4. u.g.ż. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przepis wywiera wpływ tylko na toczące się postępowania sądowe i administracyjne dotyczące nieruchomości objętej postępowaniem regulacyjnym. Ta interpretacja stanowi wyraz prawidłowej i racjonalnej gospodarki nieruchomościami pozostającymi w zasobie Skarbu Państwa, a przeciwna – zdaniem skarżącego – uniemożliwiałaby jakiekolwiek działania wobec nieruchomości objętej postępowaniem regulacyjnym, co mogłoby skutkować popadnięciem nieruchomości w ruinę. Skarżący wskazuje również, że ustanowienie trwałego zarządu nie niweczy możliwości przeniesienia własności nieruchomości na rzecz gminy żydowskiej, jeżeli tak zakończy się postępowanie regulacyjne. Decyzja Prezydenta Wrocławia mogłaby w takiej sytuacji zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w ramach trybu nadzwyczajnego. Wobec przedstawionych argumentów, skarżący uważa, że sąd (podzielając stanowisko organów I i II instancji) bezpodstawnie uznał decyzję Prezydenta Wrocławia za dotkniętą kwalifikowaną wadą, a więc stwierdzenie nieważności nie było uzasadnione.

27 Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra i decyzji ją poprzedzającej, skarżący podniósł, że wykonanie wspomnianych decyzji rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, a także spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ponieważ na przedmiotowej nieruchomości znajdują się komórki organizacyjne Izby Celnej we Wrocławiu oraz Urzędu Celnego we Wrocławiu, a Izba Celna nie ma możliwości wygospodarowania innej nieruchomości. Skarżący wskazał, że te okoliczności mogą spowodować znaczną szkodę w budżecie państwa i zakłócić funkcjonowanie Izby Celnej.

28 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

29 Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

30 Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

31 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

32 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

33 Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

34 W przedmiotowej skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci niewłaściwej wykładni art. 32 ust. 4 w związku z art. 30 u.g.ż. oraz przepisów postępowania to jest: art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 2 kpa.

35 Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

36 W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

37 Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

38 Otóż zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest bezzasadny, gdyż WSA w Warszawie nie orzekał na podstawie tego przepisu, a więc nie sposób mu zarzucić naruszenia przepisu, którego nie stosował i który nie był podstawą rozstrzygnięcia. Jako niezasadny ocenić należy również zarzut naruszenia art.156 § 1 pkt 2 kpa. Organy administracyjne w sposób zasadny i przekonywujący wykazały ziszczenie się przesłanki rażącego naruszenia prawa, jako stwierdzenia naruszenia prawa. Prawidłowo oceniły one, że w przedmiotowej sprawie treść decyzji, podlegającej badaniu w tym trybie nadzwyczajnym, pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

39 W tym kontekście całkowicie niezasadny okazał się także zarzut prawnomaterialny.

40 Zgodnie z brzmieniem art.32 ust. 4 u.g.ż. postępowanie sądowe lub administracyjne dotyczące nieruchomości, o których mowa w art. 30, ulega zawieszeniu, a sądy oraz organy administracji rządowej i samorządowej przekazują ich akta do Komisji Regulacyjnej. Treść tego przepisu jest zbieżna np. z art.60 ust.8 ustawy z dnia 17 maja 1989r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, czy też z art.48a ust.5 ustawy z dnia 4 lipca 1991r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego. Istotą przyjętych w tych unormowaniach rozwiązań (poprzez zawieszenie prowadzenia postępowań administracyjnych lub sądowych do czasu zakończenia postępowania regulacyjnego) jest zabezpieczenie interesów kościołów lub związków wyznaniowych, ubiegających się o zwrot utraconej poprzednio nieruchomości, przed podejmowaniem przez organy administracyjne lub sądy takich działań lub rozstrzygnięć, które skutkowałyby zadysponowaniem nieruchomości na rzecz osób trzecich uniemożliwiając w konsekwencji jej zwrot w naturze. W sposób oczywisty normy te wprowadzają zakaz kontynuowania postępowań administracyjnych lub sądowych, których przedmiotem jest nieruchomość objęta wnioskiem wszczynającym postępowanie regulacyjne. Niewątpliwie także odnoszą się one nie tylko do postępowań administracyjnych lub sądowych prowadzonych w stosunku do takiej nieruchomości w momencie wszczęcia postępowania regulacyjnego, ale także do postępowań administracyjnych lub sądowych wszczynanych już po złożeniu takiego wniosku.

41 Jak słusznie stwierdziły organy administracyjne oraz Sąd I instancji, nie jest w sprawie sporne, że Gmina Wyznaniowa Żydowska w Wrocławiu złożyła w 1997r. wniosek o wszczęcie postępowania regulacyjnego w sprawie dotyczącej m.in. nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ulicy Podwale 64, oznaczoną geodezyjnie jako działka nr [..]obręb Stare Miasto, o powierzchni 0,1719 ha - co nastąpiło zarządzeniem Komisji Regulacyjnej z dnia 26 stycznia 1998r. Tym samym od tego dnia wszystkie prowadzone już lub wszczynane później postępowania administracyjne lub sądowe podlegają zawieszeniu z mocy prawa, a ich akta powinny zostać przekazane do Komisji Regulacyjnej. Postępowanie regulacyjne do dnia orzekania przez organy administracyjne nie zostało zakończone.

42 Tymczasem pomimo oczywistej treści art.32 ust.4 u.g.ż. Prezydent Wrocławia wszczął postępowanie administracyjne, a następnie decyzją z dnia 22 grudnia 2004r., nr 148/2004 przekazał wskazaną wyżej nieruchomość w trwały zarząd, na rzecz Izby Celnej we Wrocławiu.

43 W konsekwencji zarówno treść art. 32 ust.4 u.g.ż., jak i oczywistość naruszenia tego przepisu poprzez wydanie decyzji przez Prezydenta Wrocławia z dnia 22 grudnia 2004r., nr [..]nie budzi żadnych wątpliwości.

44 Na taką ocenę nie ma i nie może mieć wpływu okoliczność długotrwałego prowadzenia postępowania przez Komisję Regulacyjną, ani to, że uruchomienie postępowania w trybie nadzwyczajnym byłoby możliwe również później, gdyby postępowanie regulacyjne zakończyłoby się przeniesieniem własności nieruchomości na rzecz gminy żydowskiej.

45 W tych okolicznościach, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184, a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.