Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r., I OSK 2325/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2018 r., I OSK 2325/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.S. i T.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 280/17 w sprawie ze skargi B.S. i T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 18 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 280/17, oddalił skargę B.S. i T.S.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli wymienieni wyżej skarżący. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie prawa materialnego:

4 1. art. 28 k.p.a. w zw. art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez odpowiednio niewłaściwą wykładnię pierwszego z nich oraz niewłaściwe niezastosowanie pozostałych i uznanie, że skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu podziałowym, co uzasadnia wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji, podczas gdy zgodnie z treścią tych przepisów ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a według art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność co oznacza, że skarżący mają prawo żądać aby właściciele nieruchomości sąsiednich korzystali z tych nieruchomości w tym dokonywali ich podziału zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie przez właścicieli nieruchomości sąsiednich regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi oczywiste - wywodzone ze wskazanych powyżej przepisów - naruszenie prawa skarżących do żądania od sąsiadów zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, w tym ich geodezyjnego dzielenia. Tego rodzaju działanie właścicieli nieruchomości sąsiednich uprawnia skarżących do wystąpienia z wnioskiem o kontrolę decyzji w trybie nadzwyczajnym, bowiem w sposób oczywisty zmierza do realizacji praw nadanych art. 21 ust. 1 Konstytucji RP i ochrony własności skarżących.

5 2. art. 144 k.c. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie argumentacji skarżących odnoszącej się do konsekwencji podziału i niezgodnego z miejscowym planem zagęszczenia zabudowy na dzielonej działce, podczas gdy w wyniku decyzji podziałowej znacząco zwiększono gęstość zabudowy, a według art. 144 k.c. właściciel nieruchomości dzielonej powinien się od takich działań powstrzymać, na co wskazywał NSA w wyroku z 25 stycznia 2010 r., I OSK 458/10, wskazując na to, że art. 144 k.c. może stanowić podstawę istnienia interesu prawnego w udziale w postępowaniu podziałowym.

6 3. art. 97 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004r. Nr 268, poz. 2663) poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z treści tych przepisów jednoznacznie wynika, że skarżący są stroną postępowania podziałowego, bowiem w toku czynności podziałowych są zawiadamiani o czynności przyjęcia granic, a skarżący powinni byli zostać zawiadomieni o takiej czynności, co czyni z nich stronę w postępowania.

7 4. art. 95 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) poprzez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja podziałowa Prezydenta Miasta S. w sposób oczywisty narusza wskazany przepis bowiem kolejność działań inwestora została odwrócona, tzn. najpierw zrealizował on budowę osiedla budynków, a następnie wystąpił o podział działki w trybie niezależnym od ustaleń planu miejscowego, co oznacza, że od samego początku wnioskodawca podziału zamierzał zrealizować budowę i podzielić działkę w sposób niezgodny z miejscowym planem, a nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w ustnych motywach rozstrzygnięcia potwierdził zasadność kierowanych przez Skarżących zarzutów wobec decyzji podziałowej Prezydenta Miasta choć podobnego stwierdzenia nie zamieścił w uzasadnieniu wydanego wyroku.

8 Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania.

9 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

10 Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

11 Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

12 W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie są właścicielami działki nr [...], która sąsiadowała z działką nr [...]. Ta ostatnia działka uległa następnie podziałowi, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] stycznia 2012 r., wobec której skarżący kasacyjnie złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności. Organ nadzoru umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] stycznia 2012 r. uznając, że skarżący kasacyjnie nie mają przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. Skarżący kasacyjnie swojego interesu prawnego upatrują zaś w przepisach powołanych w podstawie skargi kasacyjnej.

13 Zauważyć zatem należy, że zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (poza przypadkami, kiedy podziału można dokonać z urzędu, wymienionymi w ust. 3-5). Przyjmuje się więc co do zasady, że "Nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego" (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r., I OSK 82/11, LEX nr 1149440). "Interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, wyłącznie właściciel, względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości. W przypadku postępowania dotyczącego podziału nieruchomości, zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n., zasadą jest, iż dokonuje się go na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zatem konsekwencją tego uregulowania jest to, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny" (wyrok NSA z 17.11.2017 r., I OSK 1002/17, LEX nr 2403749). Od tej zasady istnieją oczywiście wyjątki, choćby taki, że "W postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony choć tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności" (zob. wyrok NSA z 14 października 2009 r., I OSK 91/09, LEX nr 572294) i dotyczy to głównie pozbawienia nieruchomości sąsiedniej dostępu do drogi publicznej w wyniku podziału, jako że "ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału nieruchomości na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza również do tego, by w wyniku tego podziału działki sąsiednie, już istniejące, były pozbawione - posiadanego przed podziałem - dostępu do drogi publicznej" (tamże).

14 Skarżący kasacyjnie twierdzą, że podziału nieruchomości sąsiedniej dokonano z naruszeniem planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnej planem powierzchni działek, co spowodowało nadmierne zagęszczenie zabudowy na dzielonej działce, a tym samym ma to wpływ na wykonywanie przez nich prawa własności (zarzuty 1 i 2 skargi kasacyjnej).

15 Stwierdzić w związku z tym trzeba, że zarzut niezgodności podziału z planem zagospodarowania przestrzennego dotyczy meritum decyzji podziałowej, a nie interesu prawnego skarżących w postępowaniu nadzorczym wobec tej decyzji. Tym bardziej, że podziału dokonano na podstawie art. 95 pkt 7 u.g.n., a więc niezależnie od planu. Uciążliwości, o jakich wspominają skarżący kasacyjnie, w postaci zagęszczenia zabudowy na sąsiedniej działce, nie są zaś bezpośrednim skutkiem podziału, ale przede wszystkim skutkiem samej zabudowy na pierwotnej działce nr [...], gdyż to właśnie uprzednia zabudowa tej działki umożliwiła jej późniejszy podział niezależnie od planu. Tak więc zastrzeżenia co do nadmiernego zagęszczenia zabudowy skarżący kasacyjnie powinni kierować przede wszystkim do pozwolenia na budowę, które również powinno być badane w kontekście zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego), a stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 prawa budowlanego). Zauważyć też trzeba, że ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji podziałowej nie usunęłoby uciążliwości związanych z nadmierną zabudową, co przesądza o tym, że sam podział nie jest bezpośrednim powodem nadmiernych imisji pośrednich (art. 144 k.c.), o których wspominają skarżący. Nie sposób też uznać, że zastosowanie podziału niezależnego od planu, w sytuacji o jakiej mowa w art. 95 pkt 7 u.g.n., narusza art. 21 ust. 1 Konstytucji R.P., gdyż wydzielenie działki niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, jeśli ten został wzniesiony legalnie, nie powinno być uznane za naruszenie konstytucyjnego prawa właściciela działki sąsiedniej. Czy w tym wypadku budowa była legalna nie może być oceniane w tym postępowaniu.

16 Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 97 ust. 1 [powinno być 1a] pkt 5 u.g.n. w zw. z § 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości – jak należy rozumieć, w kontekście interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) skarżących kasacyjnie. Przede wszystkim o protokole granicznym mowa jest w art. 97 ust. 1a pkt 5 u.g.n., a nie w ust. 1 tego przepisu, co już mogłoby dyskwalifikować ten zarzut, a ponadto nie jest on powiązany z art. 28 k.p.a. Ponadto z faktu, że do wniosku o podział nieruchomości należy dołączyć protokół z przyjęcia granic nieruchomości (art. 97 ust. 1a pkt 5 u.g.n.) nie wynika jeszcze, że właściciele nieruchomości sąsiednich są stroną postępowania podziałowego. Powołany przepis rozporządzenia (§ 6 ust. 4) zawiera jedynie wymóg zawiadomienia właściciela nieruchomości sąsiedniej o czynności przyjęcia granic, która jest dokumentowana w protokole (§ 7 ust. 1), ale nie czyni to właściciela nieruchomości sąsiedniej stroną w postępowaniu podziałowym, a tym samym w postępowaniu nadzorczym nad nim. Wspomniana czynność wykonywana jest bowiem przed wszczęciem postępowania podziałowego, a protokół z niej stanowi załącznik do wniosku o wszczęcie postępowania podziałowego. Protokół jak i sama czynność przyjęcia granic może mieć znaczenie jedynie w postępowaniu rozgraniczeniowym.

17 Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku sporządzone zostało stosownie do wymogów art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.