Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2011 r., I OSK 2110/10

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2011 r., I OSK 2110/10

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia WSA del. Marian Wolanin (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powszechnej Spółdzielni [...] "[...]" w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 365/10 w sprawie ze skargi Powszechnej Spółdzielni [...] "[...]" w S. na zarządzenie Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości stanowiącej własność Gminy S. oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 września 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 365/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Powszechnej Spółdzielnia [...] "[...]" w S. na zarządzenie Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości stanowiącej własność Gminy S.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

4 W dniu [...] lutego 2010 r. Burmistrz S., działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz §2 ust. 1 Uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, podjął zarządzenie Nr [...] w sprawie przeznaczenia do sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego nieruchomości stanowiącej własność Gminy S. położoną w obrębie miasta S. u zbiegu ulic B. i D., składającą się z dwóch działek ewidencyjnych oznaczonych numerami geodezyjnymi: nr [...] o pow. 0,3557 ha i nr [...] o pow. 0,0344 ha o łącznej powierzchni 0,3901 ha.

5 Po uprzednim wezwaniu Burmistrza S. do zaprzestania naruszeń interesu prawnego przedmiotowym zarządzeniem, Powszechna Spółdzielnia [...] "[...]" w S. zaskarżyła to zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku – na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazując, iż pismami z dnia [...] marca 2009 r. i z dnia [...] marca 2010 r. wystąpiła o nabycie działki geodezyjnej nr [...] położonej w S. przy ul. D. w trybie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność Spółdzielni oznaczonej działką nr [...]. Nabycie nieruchomości pozwoli na racjonalne i konieczne (z punktu widzenia uwarunkowań lokalizacyjnych) wykorzystanie terenu do podniesienia standardu obsługi klientów ich placówki handlowo – usługowej, poprzez rozbudowę zbyt małego parkingu.

6 Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał na spełnienie formalnych wymogów do jej złożenia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzając jednak, że skarżąca nie wykazała, aby w wyniku podjętego zarządzenia doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanym zarządzeniu unormowaniem, a jej własną indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z przepisów prawa administracyjnego. Skarżąca naruszenia interesu prawnego upatruje bowiem w wyeliminowaniu z obrotu prawnego nieruchomości o nr [...] poprzez przeznaczenie jej do sprzedaży w drodze przetargu ustnego nieograniczonego, co pozbawi ją możliwości nabycia jej w odrębnym postępowaniu przetargowym lub w trybie bezprzetargowym. To uniemożliwi racjonalne zagospodarowanie obu nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawa miejscowego, a przede wszystkim nieodwracalnie uniemożliwi rozbudowę istniejącego budynku, jak i pozbawi prawidłowej obsługi komunikacyjnej zaplecza i miejsc parkingowych. Trudności w dojeździe do nieruchomości skarżącej, utrudnią z kolei prowadzenie działalności handlowej. Tak sformułowany interes prawny i jego naruszenie jednak wyłącznie w sferze subiektywnych odczuć skarżącej, nie znajduje – w ocenie Sądu - pokrycia w obiektywnym naruszeniu obowiązującego prawa. Skarżącej nie przysługuje jakiekolwiek prawo, czy to rzeczowe, czy też wynikające ze stosunku zobowiązaniowego do nieruchomości, której dotyczy zaskarżone zarządzenie. Z samego zaś faktu zainteresowania nabyciem nieruchomości od gminy lub z faktu sąsiadowania z nią nie można wyprowadzać wniosku o naruszeniu interesu prawnego. Podobnie możliwość pogorszenia warunków dostępu do nieruchomości skarżącej w przypadku sprzedaży działki o nr [...] innej osobie może wskazywać jedynie na istnienie interesu faktycznego po stronie skarżącej w zachowaniu aktualnej sytuacji własnościowej nieruchomości, której dotyczy zarządzenie. W aktualnym stanie prawnym jedynie od woli gminy, wyrażonej w stosownej formie zależy, czy i na czyją rzecz nastąpi zbycie nieruchomości. Nie narusza więc interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej zarządzenie przeznaczającego na sprzedaż w trybie przetargu nieruchomość stanowiącą własność gminy. Zarządzenie to w żaden bowiem sposób nie wpływa na sferę prawną właściciela nieruchomości sąsiedniej, o ile nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe na nieruchomości, której dotyczy zarządzenie. Zbudowanie systemu zaskarżalności zarządzeń na ochronie interesu publicznego i na ochronie naruszonego interesu prawnego powoduje, iż nie można wykładni art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym interpretować rozszerzająco, wyprowadzając naruszenie interesu prawnego z ogólnych wartości, a nie naruszenia przepisów prawa, które przyznają konkretny, indywidualny, aktualny, obiektywny interes prawny (uprawnienie). Uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność zarządzenia z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli zarządzenie to nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skoro więc skarżąca nie wykazała, w jaki sposób zaskarżonym zarządzeniem został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, to prowadzi do wniosku, że nie ma ona legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia.

7 Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2010 r. wniosła Powszechna Spółdzielnia [...] "[...]" w S. zarzucając naruszenie:

8 - przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niestwierdzenie nieważności zarządzenia Nr [...] Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2010 r. wydanego z naruszeniem art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 30 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 50 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym,

9 - przepisów postępowania, a w szczególności art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na nieustaleniu, w jakim zakresie działania władzy publicznej naruszyło interes prawny skarżącej Spółdzielni oraz na czym polega prawidłowa gospodarka mieniem komunalnym nakazująca niby samodzielną działkę przeznaczać do łącznego zbycia z inną nieruchomością, w sytuacji gdy skarżąca Spółdzielnia, ubiegając się od 2009 r. o przeznaczenie działki na poprawę warunków na zagospodarowania własnej działki, wykazała w wystarczający sposób interes prawny w domaganiu się aby organ administracji publicznej jej wniosek rozpatrzył i informację o sposobie rozpatrzeniu przesłał. Tymczasem, organ podjął decyzję o przeznaczeniu od łącznego zbycia, o której to decyzji nie tylko nie poinformował skarżącej Spółdzielni, ale przede wszystkim, nie przesłał informacji o podjętej decyzji, ani nie podał uzasadnienia co do racjonalności takiego zadziałania,

10 - błędnej interpretacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, co skutkowało pominięciem uprawnień Spółdzielni do nabycia przedmiotowej nieruchomości w formie bezprzetargowej; wniesiona skarga dotyczy podjęcia zarządzenia z naruszeniem prawa, a więc przy zupełnym zignorowaniu m. in. uprawnień skarżącej w zakresie także wystąpienia do Rady Miasta w S. z wnioskiem o udzielenie zgody na nabycie przedmiotowej nieruchomości w trybie bezprzetargowym, któremu to wnioskowi Burmistrz nawet nie nadał biegu, ignorując interes prawny skarżącej Spółdzielni.

11 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono stan faktyczny sprawy i wskazano, że określony interes prawny w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o nieruchomościach ma zastosowanie w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków jednej nieruchomości przyległej. Gdy więc możliwość poprawienia warunków odnosi się do jednej nieruchomości może być przeprowadzony tryb zbycia bezprzetargowego, a umowa, ewentualnie zawarta bez wskazanej procedury może jest bezwzględnie nieważna (art. 58 kc w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o nieruchomościach). Podstawą unieważnienia umowy, a więc jej względnej nieważności na podstawie art. 705 §1 kc, jest negatywna ocena zachowania strony umowy zawartej w wyniku przetargu, jego uczestnika lub osoby trzeciej działającej w porozumieniu z nimi, które jest sprzeczne z prawem lub zasadami współżycia społecznego i wpłynęło na wynik przetargu. Zachowaniem sprzecznym z prawem w rozumieniu tego przepisu jest jedynie działanie, pozostające w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami. Dodany ustawą z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw art. 705 kc rozszerzył krąg osób, którym przysługuje uprawnienie żądania unieważnienia umowy, w stosunku do regulującego wcześniej tę kwestie art. 704 §1 kc, przyznającego je jedynie stronie umowy lub w przypadku, gdy umowa została zawarta na cudzy rachunek dającemu zlecenie. Obecnie przysługuje ono poza organizatorem przetargu, wszystkim jego uczestnikom, a więc także tym, których oferta nie została przyjęta. Wyjątek określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o nieruchomościach ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem nabycie działki zmierza do poprawienia warunków jednej nieruchomości przyległej. Powyższe oznacza, że skarżąca wywodzi swoją legitymację czynną ze statusu potencjalnego nabywcy nieruchomości w trybie bezprzetargowym, na który w sposób rzeczowy i racjonalny wskazuje opinia uprawnionego projektanta w specjalności architektonicznej i w planowaniu przestrzennym, dołączona na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku.

12 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz S. wniósł o jej oddalenie podzielając argumentację zawartą w zaskarżonym wyroku.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu.

15 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa.

16 Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

17 Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

18 W świetle powyższego, skuteczność rozpatrzenia przez sąd administracyjny skargi na zarządzenie organu wykonawczego gminy - jak w niniejszej sprawie – uwarunkowana jest m.in. naruszeniem interesu prawnego skarżącego tym zarządzeniem.

19 Skarżąca Spółdzielnia kwestionuje zarządzenie Burmistrza S. o przeznaczeniu nieruchomości stanowiących własność gminy Sokółka do sprzedaży w trybie przetargu nieograniczonego. Nie wynika jednak z akt, aby do nieruchomości tych skarżącej przysługiwał jakikolwiek tytuł prawny. Sam fakt ubiegania się o nabycie przez skarżącą jednej z nieruchomości objętej kwestionowanym zarządzeniem – w rozpatrywanej sprawie na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) – nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłoby w jakikolwiek sposób oddziaływać zarządzenie Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]. Zamiarowi polepszenia warunków gospodarowania nieruchomością skarżącej przy pomocy nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Gminy S. ustawodawca nie przypisał nawet charakteru roszczenia o nabycie przez skarżącą nieruchomości Gminy, dlatego też zamiar ten prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, jako interes faktyczny skarżącej, nie znajdujący ochrony prawnomaterialnej i w konsekwencji nie legitymujący do skorzystania z uprawnienia żądania oceny zarządzenia Burmistrza Gminy S. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] przez sąd administracyjny w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

20 Również w skardze kasacyjnej potwierdzono w istocie, że skarżąca wywodzi swój interes prawny ze statusu potencjalnego nabywcy nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Potencjalność nabycia nieruchomości nie stanowi jednak uprawnienia chronionego prawem materialnym. W szczególności, nie wynika to z przepisów kodeksu cywilnego powołanych w skardze kasacyjnej, dotyczących umowy zawieranej w drodze przetargu, ponieważ zarządzenie Burmistrza S. o przeznaczeniu nieruchomości Gminy do sprzedaży, stanowi czynność unormowaną w ustawie o gospodarce nieruchomościami, do której nie stosuje się powołanych w skardze kasacyjnej przepisów kodeksu cywilnego.

21 Nieprzysługiwanie skarżącej interesu prawnego wobec zarządzenia Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji ocenił jako równoznaczne z brakiem naruszenia tym zarządzeniem interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego względu, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego w tej skardze skutku.

22 W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.