Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2039/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2039/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Monika Mamińska, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. i Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 3306/15 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Prezydenta Miasta G. reprezentującego Gminę Miasta G. i Skarb Państwa kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Uzasadnienie

2 Wyrokiem dnia 24 marca 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3306/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

3 Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

4 Orzeczeniem z dnia [...] marca 1953 r. nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. - działając na podstawie art. 1, 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości będącej własnością B.S., a położonej w G. przy ul. F. [...], o powierzchni [...] m2, dla której Sąd Powiatowy w G. prowadził księgę wieczystą tom IV karta 102, numer katastralny parceli [...], karta mapy [...] matrykuła [...].

5 Pismem z dnia [...] marca 1957 r., zatytułowanym "zażalenie", A. i B. małżonkowie K., reprezentujący małoletnią córkę - U.K., wystąpili do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Społeczno Administracyjny w Gdańsku o uchylenie powyższego orzeczenia i wydanie orzeczenia prawidłowego, gdyż – na mocy umowy sprzedaży, zawartej w dniu [...] marca 1950 r. w formie aktu notarialnego r. z B.Ł. – własność w/w nieruchomości przeszła na rzecz ich córki - U.K. a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (Nr Dz. Kw. [...]). Ponadto wnoszono o przyznanie nieruchomości zamiennej.

6 W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych, decyzją z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] działając na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 136 k.p.a. (obecnie art. 155 k.p.a.), uchyliło wyżej wspomniane, ostateczne orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] marca 1953 r. i następnie, orzeczeniem z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] w [...], orzekło o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości., nie prowadząc w tym zakresie postępowania.

7 Z kolei, orzeczeniem z dnia [...] maja 1964 r. nr [...], ten sam organ przyznał H.K. odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia opisanej na wstępie nieruchomości w kwocie 2.036 zł. Na skutek zaś rozpatrzenia, wniesionego przez stronę odwołania, Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, decyzją z dnia [...] lutego 1965 r. nr [...], zmieniła powyższe orzeczenie z dnia [...] maja 1964 r., zmniejszając przyznane odszkodowanie do kwoty 1.771 zł (z uwagi na wadliwość opinii szacunkowej biegłego).

8 W dniu [...] listopada 2004 r. U.B. (zd. K.) wystąpiła do Wojewody Pomorskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1964r. nr [...], gdyż – jej zdaniem – organ, wbrew obowiązującej ustawie z dnia [...] marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie dokonał w postępowaniu zakończonym tą decyzją, żadnej czynności procesowej, to jest: nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego ani nie wyznaczył rozprawy administracyjnej. Wnioskodawczyni podnosiła również, iż kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

9 Rozpoznając powyższy wniosek, Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. F. [...] oraz orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] maja 1964 r. nr [...] o przyznaniu U.K. odszkodowania za ww. nieruchomość a także decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1965 r. nr [...] o zmianie w/w orzeczenia odszkodowawczego z dnia [...] maja 1964 r.

10 Od decyzji tej E.B., A.B., M.N., M.N., M., M.K. i Prezydent Miasta Gdyni - reprezentujący Gminę Miasto Gdynię, wnieśli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy.

11 W ich następstwie, oraz działając w ramach związania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. (sygn. akt SA/Wa [...]), Minister Infrastruktury i Rozwoju - decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] - uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. - w części dot. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] i stwierdził nieważność w/w orzeczenia, ale tylko w części dotyczącej obecnych działek nr [...] i nr [...], stwierdzając jednocześnie, iż w/w orzeczenie z dnia [...] marca 1964 r. – w części dotyczącej obecnej działki nr [...] - zostało wydane z naruszeniem prawa; ponadto, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] - w części, w której stwierdzała ona nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z dnia [...] maja 1964 r. nr [...] oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] lutego 1965r. nr [...].

12 W uzasadnieniu stanowiska organ wyjaśnił, że w postępowaniu zakończonym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych w Gdańsku z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości), ale - w stosunku do działki nr [...] (ujawnionej aktualnie w Kw nr [...]) – decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne - w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Na powyższej nieruchomości ustanowione zostało bowiem prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych w drodze odpłatnej czynności cywilnoprawnej. Powyższe skutkowało zaś tym, że nie było aktualnie możliwe wycofanie orzeczenia z dnia [...] marca 1964 r. z obiegu prawnego w tej części.

13 W ocenie Ministra, także orzeczenia z dnia [...] maja 1964r. oraz z dnia [...] lutego 1965 r. (dotyczące odszkodowania) rażąco naruszały prawo bo zostały oparte na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych, będącego aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., zamiast na przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 roku

14 Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. Prezydent Miasta Gdyni, działając jako jej organ wykonawczy a także jako starosta, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie: art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a także art. 7, 10§ 1, art. 77, 80 i art. 109 k.p.a.

15 W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

16 Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona.

17 Na wstępie Sąd zaznaczył, że - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - rozpatrując niniejszą sprawę orzekał w prawdzie – co do zasady – w ramach związania oceną prawną, wyrażoną w wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia 22 sierpnia 2013 r. (sygn. akt I WA/Sa 1311/13), ale - jak podkreślił - z uwagi na formalny charakter przyczyny uchylenia ww wyrokiem poprzedniej decyzji Ministra, orzekający wówczas Sąd nie wypowiedział się co do meritum sprawy. Stąd też - w tym aspekcie - brak było związania wytycznymi, co dalszego procedowania w sprawie.

18 W związku z powyższym, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie uchybiała art. 156 k.p.a. oraz art. 7, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Została ona bowiem wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy i wnikliwej analizie całości materiału dowodowego.

19 Następnie Sąd podkreślił, że kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miało ustalenie, jakie przepisy winny były być stosowane przy wydawaniu orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1964 r., którym orzeczono o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. oraz przy procedowaniu w przedmiocie przyznania odszkodowania (decyzje z dnia [...] maja 1964r. i z dnia [...] lutego 1965 r.). Do rozstrzygnięcia pozostawała bowiem w tym wypadku kwestia, czy należało stosować ustawę z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.), obowiązującą w dacie orzekania, czy też regulację prawną ją poprzedzającą tj. dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, stanowiącą podstawę prawną orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] marca 1953 r. nr S.A.A. [...].

20 W związku z powyższym Sąd omówił zasady dotyczące postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i przytoczył treść art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.), który – zdaniem Sądu – został w tym przypadku rażąco naruszony. Sąd wyjaśnił więc w tym miejscu, iż powyższe uregulowanie upoważniało organ wywłaszczeniowy do kontynuowania postępowania według przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4 poz. 31 j. t.), jeżeli w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. w dniu 4 maja 1958 r. postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone. Tymczasem, z archiwalnych akt wywłaszczeniowych bezspornie wynikało, iż postępowanie wywłaszczeniowe, prowadzone z wniosku Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z dnia 20 marca 1952 r. zakończone zostało ostatecznym orzeczeniem z dnia [...] marca 1953 r. nr S.A.A. [...], wydanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku. Fakt jego uchylenia i wydania nowego orzeczenia wywłaszczeniowego, w stanie prawnym, gdy obowiązywała już ustawa z dnia 12 marca 1958 r., w ocenie Sądu, powodował, iż należało to postępowanie wywłaszczeniowe przeprowadzić od początku ( nowe postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania), na podstawie przepisów powyższej ustawy. W tym przypadku nie mógł być bowiem zastosowany w/w art. 48 ustawy z 1958 r., gdyż hipoteza tego przepisu nie odpowiadała okolicznościom niniejszej sprawy. Postępowanie wywłaszczeniowe nie było już w toku, gdyż było ono już ostatecznie zakończone. Zatem, zarówno postępowanie wywłaszczeniowe, jak i odszkodowawcze, na skutek uchylenia decyzji z 1953 r., winno było zostać przeprowadzone na nowo, w oparciu o przepisy nowej, już wtedy obowiązującej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie zaś z jej brzmieniem, wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości mogło nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania według zasad w niej określonych. Natomiast z akt sprawy – jak kontynuował Sąd - bezspornie wynikało, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania nie zostało w ogóle przeprowadzone. Organ nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania ani o terminie rozprawy wywłaszczeniowej, która w ogóle nie została przeprowadzona. Ponadto organ wywłaszczeniowy nie zachował wymogów procedury administracyjnej przewidzianych powołaną ustawą z 1958 r., co skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego orzeczenia.

21 Konkludując zatem Sąd uznał, że orzeczenie z dnia [...] marca 1964r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przy czym - z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) - Sąd przyjął, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych, w stosunku do działki nr [...] (ujawnionej w Kw nr [...]) wywołało nieodwracalne skutki prawne, albowiem na powyższej nieruchomości zostało ustanowione użytkowanie wieczyste na rzecz osób fizycznych w drodze odpłatnej czynności cywilnoprawnej. Tego rodzaju skutki nie zachodziły natomiast w stosunku do obecnych działek nr [...] i nr [...] (ujawnionych w KW nr [...]), bowiem działki te stanowiły wyłączną własność Gminy Miasta Gdynia.

22 Sąd wskazał także, iż ponieważ w orzeczeniach z dnia [...] maja 1964 r. oraz z dnia [...] lutego 1965 r. ustalono odszkodowanie na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. to fakt ten dowodził rażącego naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organy winne były bowiem prowadzić postępowanie w powyższym zakresie również w oparciu o obowiązującą już ustawę z dnia 12 marca 1958 roku. Tym samym, zdaniem Sądu - zarówno orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] maja 1964 r., jak i decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń z dnia [...] lutego 1965r.- jako oparte o nieobowiązującą - w dacie ich wydania - regulację prawną, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

23 Jednocześnie Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżącej Gminy Miasta Gdynia reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Gdyni, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] została skierowana do podmiotu niewłaściwego, tj. do Prezydenta Miasta Gdyni zamiast do Gminy Miasta Gdyni, albowiem Prezydent Miasta Gdyni, jako reprezentant Gminy Miasta Gdyni (art. 31 w zw. z art. art. 26 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. 2001r., nr 142, poz. 1591 j.t.) był właściwym adresatem, jako reprezentant Gminy, do otrzymania powyższego orzeczenia.

24 W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prezydent Miasta Gdyni, działając w imieniu Gminy Miasta Gdyni oraz jako organ wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

25 1) prawa materialnego, w postaci art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - poprzez błędne przyjęcie, w ślad za organem nadzoru, iż ww. przepis nie miał zastosowania jako podstawa prawna do wydania ponownej decyzji wywłaszczeniowej w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, wskutek pominięcia, że ponowne postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte pismem z dnia [...] marca 1957 r., a więc przed wejściem w życie ustawy z 1958 r.;

26 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

27 a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - poprzez zaniechanie uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 25 listopada 2014 r., mimo naruszenia przez organ nadzoru w sposób istotny przepisów prawa materialnego (art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) oraz przepisów postępowania (art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 10 § 1 w zw. z art. 109 k.p.a.),

28 b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez brak uwzględnienia, przy wykładni przepisu art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, wskazującego na niekonstytucyjność ww. przepisu w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy - wynikiem czego było oddalenie skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 25 listopada 2014 r.,

29 c) art. 153 p.p.s.a. - poprzez pominięcie stanowiska wyrażonego w dotyczącym przedmiotowej sprawy wyroku WSA w Warszawie z dnia z dnia 22 sierpnia 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 1311/13), w myśl którego ocena prawidłowości ustalenia odszkodowania musi zostać poprzedzona prawidłową oceną legalności decyzji o wywłaszczeniu,

30 d) art. 138 w zw. z art. 32 p.p.s.a. - poprzez rozstrzygnięcie wyrokiem z dnia 24 marca 2016 r. wyłącznie o skardze Gminy Miasta Gdyni, podczas gdy skarga na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] została wniesiona przez Prezydenta Miasta Gdyni, reprezentującego Gminę Miasta Gdyni (jako właściciela nieruchomości) oraz wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej (reprezentującego Skarb Państwa jako podmiot ewentualnie zobowiązany do zapłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, posiadający również interes prawny w niniejszej sprawie).

31 Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżące Miasto Gdynia i Skarb Państwa wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

32 Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

33 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

34 Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, a które w dużej części okazały się zasadne. Wyjaśnić przy tym trzeba, że chociaż zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skarżący zawarł w podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., traktując przepis ten jako przepis procesowy, podczas, gdy – zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa i doktryny – powyższy przepis, choć zawarty w kodeksie postępowania administracyjnego, ma jednak charakter materialnoprawny, to błąd ten nie wpływał jednak na zasadność samego zarzutu.

35 Podkreślić trzeba, że - wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego – kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w rozpatrywanej sprawie było nie tyle zagadnienie polegające na ustaleniu, jakie przepisy winny były być zastosowane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych przy wydawaniu orzeczenia z dnia 31 marca 1964 roku, a kwestia, czy orzeczenie to rażąco naruszało prawo. Temu zagadnieniu zaś Sąd Wojewódzki nie poświęcił należytej uwagi. Odnosząc się bowiem do tej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, Sąd Wojewódzki zauważył tylko, że (cyt.): "Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności".

36 Powyższe skutkuje przyjęciem, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. Tak ogólna bowiem wypowiedź Sądu, bez odniesienia jej do stanu faktycznego analizowanej sprawy, nie może być traktowana w kategoriach wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji, wydanej przecież w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z 1964 r.

37 W związku z powyższym, zasadnym w tym miejscu wydaje się zwrócić uwagę na fakt, że wprawdzie pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (vide: Barbara Adamiak i Janusz Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H.BECK,11 Wydanie, str. 627 i nast.). W związku z tym, aby można było mówić, że dana decyzja rażąco narusza prawo, stan prawny, w jakim została ona wydana musi być w pełni jasny i czytelny.

38 Z uwagi na powyższe należało by rozważyć, czy tego rodzaju sytuacja zachodzi w przypadku decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia 31 marca 1964 r. nr USW III w 1/9/52, gdyż orzeczenie to zostało wydane w bardzo specyficznych warunkach a które jednakże miały zasadniczy wpływ na rodzaj przepisów, mających w tym przypadku zastosowanie.

39 Przypomnieć zatem w tym miejscu należy, że pierwotnie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych, orzeczeniem z dnia [...] marca 1953 r. nr [...] - działając na podstawie art. 1, 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości będącej własnością B.Ł., położonej w G. przy ul. F. [...], o powierzchni [...] m2. Orzeczenie to stało się ostateczne. Następnie, po kilku latach bo pismem z dnia [...] marca 1957 r., zatytułowanym "zażalenie" A. i B. małżonkowie K., reprezentujący małoletnią córkę - U.K., wystąpili do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wydział Społeczno Administracyjny w Gdańsku o uchylenie powyższego orzeczenia i wydanie orzeczenia prawidłowego, gdyż – na mocy umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1950 r. z B.Ł. – własność w/w nieruchomości przeszła na rzecz ich córki - U.K. Jednocześnie wnieśli też o przyznanie nieruchomości zamiennej.

40 Powyższe pismo spowodowało, że Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych poleciła w piśmie z 1959 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych "zmianę" orzeczenia z dnia marca 1953 r. Realizując to polecenie, powyższy organ wydał w tym samym dniu ([...] marca 1964 r.) i pod tym samym numerem ([...]) dwa rozstrzygnięcia. Pierwszym - na podstawie art. 136 k.p.a. (w pierwotnym brzmieniu) – uchylił orzeczenie z dnia [...] marca 1953 r. nr [...] a drugim – na podstawie art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4 poz. 31) i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.) - ponownie rzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. F. [...], o powierzchni [...] m2, z tym, że orzeczenie to zostało tym razem skierowane do U.K.

41 Podkreślić przy tym trzeba, że w motywach decyzji, wydanej na podstawie art. 136 k.p.a. (w pierwotnym brzmieniu), organ, podając powód orzekania: wskazał, że w/w Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia poleciła mu "zmienić" poprzednie orzeczenie wywłaszczeniowe z 1953 r., zauważył, iż zarówno wnioskodawca wywłaszczenia nie zgłosił sprzeciwu co do owej zmiany, jak i B.Ł. wyraziła na nią zgodę i dodał, że nowa decyzja o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości zostanie wydana w odrębnej decyzji.

42 W uzasadnieniu zaś nowego orzeczenia wywłaszczeniowego z 1964 r. organ wyjaśnił, że orzekał na wniosek Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w Gdańsku z [...] marca 1952 r. nr [...], że decyzją z dnia [...] marca 1952 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku zezwoliło na zajęcie opisanej na wstępie nieruchomości i, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte obwieszczeniem z dnia [...] września 1952 r. Przede wszystkim zaś, w samym rozstrzygnięciu merytorycznym, organ stwierdził, że orzeka o wywłaszczeniu poprzez odjęcie prawa własności do przedmiotowej nieruchomości U.K. z dniem złożenia wniosku wywłaszczeniowego, to jest z dniem [...] marca 1952 r. Dodał też, iż orzeczenie o odszkodowaniu zostanie wydane na wniosek jednej ze stron w odrębnym orzeczeniu (czyli tak jak przewidywał to art. 33 ust. 1 dekretu z 1949 r.).

43 Powyższe dowodzi zatem, że obie decyzje z 1964 r. (uchylająca i wywłaszczeniowa) były ściśle ze sobą powiązane, co miało swoje uzasadnienie w tym, że dopiero łącznie razem decyzje te powodowały to, iż można było mówić o dokonaniu zmiany decyzji wywłaszczeniowej z 1953 r., a która to zmiana – jak wyżej wspomniano - została polecona organowi orzekającemu przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia. Opisane wyżej postępowanie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych może więc budzić wątpliwości, w jakim w istocie trybie, wydane zostało kwestionowane orzeczenie z 1964 r. (czy w trybie zwyczajnym czy nadzwyczajnym, to jest obecnie w trybie z art. 155 k.p.a.) .

44 Przede wszystkim jednak znamienne jest to, że orzeczenie z 1964 r. zostało wydane na wniosek z dnia [...] marca 1952 r. i przewidywało, iż z tą datą była właścicielka nieruchomości zostaje pozbawiona jej własności. Treść tego orzeczenia wskazywała też wprost, iż postępowanie wywłaszczeniowe było w tym wypadku wszczęte obwieszczeniem z dnia [...] września 1952 r.

45 Zgodnie zaś z treścią art. 48 ust. 1 ustawy gruntowej z 1958 r., postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie w/w ustawy jeszcze nie zakończone, będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustała się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu [...] lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustała się według przepisów dotychczasowych.

46 W związku z tym – zdaniem składu orzekającego – należałoby rozważyć, czy wyżej wskazane okoliczności (zwłaszcza fakt, że organ przyjął już orzekał w postępowaniu wszczętym obwieszczeniem z dnia [...] września 1952 r. ), mogłyby jednak dowodzić, że orzeczenie o wywłaszczeniu z 1964 r. zostało wydane w ramach postępowania wywłaszczeniowego, wszczętego przed dniem [...] lipca 1964 r. Okoliczność ta przesądzałaby natomiast o tym, iż podstawą tego orzeczenia winny być przepisy dekretu 26 kwietnia 1949r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, a które organ orzekający zastosował. Jeśliby zaś ten pogląd przyjąć, to, należałoby następnie rozważyć, czy wydając, kwestionowane w trybie nadzorczym, orzeczenie, Prezydium WRN w Gdańsku było obowiązane prowadzić na nowo czynności procesowe a jeśli nawet, to czy zaniechanie tego rodzaju czynności, stanowiło rażące naruszenie prawa.

47 Ponadto w zaistniałej sytuacji, należałoby wziąć również pod uwagę, że stan prawny, w jakim w jakim zostało wydane kwestionowane orzeczenie nie był jasny a w związku z tym wypadałoby także rozważyć, czy ewentualne jego naruszenie, mogłoby być taktowane jako oczywiste.

48 Wskazane zatem wyżej okoliczności Sąd Wojewódzki winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, a którą to sprawę Sąd I instancji powinien rozpoznać z udziałem Skarbu Państwa. Skarga Prezydenta Miasta Gdyni została bowiem wniesiona zarówno w imieniu jednostki samorządu terytorialnego i w imieniu Skarbu Państwa. Z tego powodu zarzut, dotyczący naruszenia art. 138 w zw. z art. 32 p.p.s.a. należało uznać za uzasadniony.

49 W zaistniałych warunkach zasadny był także zarzut, dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. Skoro bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 sierpnia 2013 r. (sygn. akt SA/Wa 1311/13) uznał, że ocena prawidłowości ustalenia odszkodowania winna być poprzedzona prawidłową oceną legalności decyzji wywłaszczeniowej, to w sytuacji, w której nie dokonana została prawidłowa ocena legalności tej ostatniej decyzji, ocenianie zasadności decyzji odszkodowawczych było co najmniej przedwczesne.

50 Niezasadny natomiast okazał się zarzut, dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z uwagi na fakt, że Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. (sygn. akt P 46/13), stwierdził niekonstytucyjność ww. przepisu w zakresie, w jakim nie wyłącza on dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Niekonstytucyjność bowiem wspomnianego wyżej przepisu została stwierdzona z uwagi na jego niezupełność, z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. Fakt ten oznaczał zatem, że następstwem tegoż wyroku winna być stosowna aktywność ustawodawcy, a której to aktywności ustawodawca jednak do tej pory nie wykazał

51 Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

52 Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.