Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1422/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1422/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Iwona Kosińska, Protokolant ref. staż. Agata Abramowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Miasta P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] przekazującej nieodpłatnie na własność Miasta P. nieruchomość Skarbu Państwa położoną w P. przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów obręb [...], ark. mapy [...], jako działka nr [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...], opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...] stanowiącej integralną część tej decyzji.

3 Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2000 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako "ustawa", przekazał nieodpłatnie na własność Miasta P. opisaną wyżej nieruchomość.

5 Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji wystąpił S. W.

6 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2016 r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] maja 2000 r. uznając, że wydana ona została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 4 ustawy.

7 Powyższa decyzja utrzymana została w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r.

8 Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy, stanowiącym materialnoprawną podstawę decyzji Wojewody [...], gminie na jej wniosek może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacja jej zadań.

9 Kluczową kwestią w niniejszej sprawie – zdaniem Ministra - jest ustalenie czyją własnością, według stanu prawnego na dzień 27 maja 1990 r. była w/w nieruchomość oznaczona jako działka nr [...].

10 Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaznaczył, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w/w działka nr [...] została uznana za mienie ogólnonarodowe na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w P. z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...], orzekającego o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cele użyteczności publicznej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], zapisanej w Księdze Wieczystej [...] tom [...] wykaz [...] nr parceli [...] o pow. [...] m², własności nominalnej J. K. Z wyciągu z wykazu zmian gruntowych obrębu [...] z dnia 10 kwietnia 2000 r. wynika, że parcela nr [...] zmieniła swoje oznaczenie na działkę nr [...] ark. mapy [...].

11 Prezydent Miasta P. pismem z dnia 18 maja 2000 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o przekazanie w trybie art. 5 ust. 4 ustawy na własność Miasta P. w/w nieruchomości Skarbu Państwa wskazując, że komunalizacja ma na celu zwiększenie zasobu nieruchomości gminnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie budownictwa komunalnego.

12 Organ nadzoru wskazał, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r., stwierdził nieważność w/w orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] lipca 1955 r. Wyrokiem z dnia 9 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta P. na decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt I OZ 566/15 uchylił natomiast postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 276/15 wstrzymujące wykonanie decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. i odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji.

13 W świetle powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że organ pierwszej instancji słusznie uznał, iż w dacie komunalizacji w/w nieruchomość, oznaczona w ewidencji gruntów obręb [...], ark. mapy [...], jako działka nr [...] nie stanowiła mienia ogólnonarodowego (państwowego) i nie podlegała komunalizacji w trybie przewidzianym w art. 5 ust. 4 ustawy. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. w sposób rażący naruszyła zatem powołany art. 5 ust. 4 ustawy, co wypełnienia przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zobowiązującą do stwierdzenia nieważności decyzji.

14 Organ wskazał ponadto, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględniono treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. wydanego w sprawie P 46/13, orzekającego, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Jak wynika z obecnego brzmienia art. 156 § 2 kpa, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 kpa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

15 Organ przytoczył stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w powołanym orzeczeniu oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2566/15 i zaznaczył, że w niniejszej sprawie stwierdzona została nieważność decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] maja 2000 r., a Miasto P. stało się właścicielem nieruchomości na skutek przejęcia go z rażącym naruszeniem prawa. Gmina jest podmiotem publicznym i jej interes nie może mieć pierwszeństwa przed interesem obywatela. Intencją wyroku Trybunału z dnia 12 maja 2015 r. była bowiem ochrona obywatela.

16 Za niezrozumiały i bezpodstawny organ uznał ponadto zarzut naruszenia art. 7 kpa i 77 kpa, bowiem prowadząc postępowanie wyjaśniające dążono do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zbierając w sposób wyczerpujący i rozpatrując cały zebrany materiał dowodowy.

17 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto P. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa poprzez błędną ocenę materiału dowodowego w sprawie oraz art. 5 ust. 1 ustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. rażąco narusza prawo.

18 W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2016 r. jako niezgodnych z prawem i orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji.

19 W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów wskazując w szczególności, że Minister błędnie ocenił treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, którym stwierdzono, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Wynikające z art. 156 § 2 kpa ograniczenie czasowe możliwości stwierdzenia nieważności nie obejmuje - przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa - decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Trybunał uznał, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Przesłanek tych nie można oceniać wyłącznie z punktu widzenia tego aspektu zasady praworządności, który uzasadnia rozwiązania prawne zmierzające do eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji może powodować zmianę ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej adresatów decyzji, a to nie służyłoby realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego - w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. nie jest możliwe orzekanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r.

20 Skarżący podniósł ponadto, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przedwcześnie orzekł w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], bowiem postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczającej działkę nr [...] nie zostało prawomocnie zakończone. W wyniku złożenia przez Miasto P. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 276/15, sprawa rozpatrywana jest przez NSA. W ocenie skarżącego wydanie przez NSA rozstrzygnięcia uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2015 r. spowoduje, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. nie będzie mogło być prowadzone.

21 W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1422/16 zawiesił postępowanie sądowe do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 276/15. Następnie, po wydaniu przez NSA wyroku z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3437/15 oddalającego skargę kasacyjną, postępowanie sądowe zostało podjęte.

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

24 Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

25 Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

26 Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym i dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

27 Podkreślić trzeba, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 kpa. W przypadku zaś zarzutu, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) należy przede wszystkim wykazać, że wydana ona została z naruszeniem konkretnego przepisu prawa oraz że naruszenie to ma charakter rażący. W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie prawa ma charakter rażący wtedy, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w kpa, a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne.

28 W rozpoznawanej sprawie przedmiotem badania przez organy administracji publicznej była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r., mocą której przekazano nieodpłatnie na własność Miasta P., w trybie art. 5 ust. 4 ustawy, nieruchomość Skarbu Państwa położoną w P. przy ul. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów obręb [...], ark. mapy [...], jako działka nr [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...], opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji.

29 Zgodnie z powołanym art. 5 ust. 4 ustawy gminie, na jej wniosek, może być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań.

30 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, że komunalizacja może dotyczyć tylko takiego mienia, które w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., czyli w dniu 27 maja 1990 r., stanowiło składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego).

31 W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru uznały, że w/w decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem objęta przedmiotową decyzją nieruchomość, w dacie komunalizacji, nie stanowiła mienia ogólnonarodowego (państwowego), a zatem nie podlegała komunalizacji w trybie powołanego art. 5 ust. 4 ustawy.

32 Zdaniem Sądu stanowisko organów jest prawidłowe.

33 Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że będąca przedmiotem decyzji komunalizacyjnej działka nr [...] ark. mapy [...] (wcześniej oznaczona jako parcela [...]), o przekazanie której na własność Miasta P. w trybie art. 5 ust. 4 ustawy wystąpił Prezydent Miasta P., została uznana za mienie ogólnonarodowe na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w P. z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...], orzekającego o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa na cele użyteczności publicznej przedmiotowej nieruchomości.

34 Wskazane orzeczenie wywłaszczeniowe zostało natomiast wyeliminowane z obrotu prawnego na mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]. Organy nadzoru uznały, że przedmiotowe orzeczenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. Zauważyć przy tym trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 276/15 oddalił skargę Miasta P. na w/w decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. Skarga kasacyjna Miasta P. od powyższego wyroku została następnie oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3437/15.

35 Zdaniem Sądu prawidłowo zatem organ nadzoru uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2000 r. W dniu komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. działka oznaczona w ewidencji gruntów obręb [...], ark. mapy [...], jako działka nr [...], nie stanowiła bowiem własności Skarbu Państwa, a tym samym nie podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 4 ustawy. Decyzja z dnia [...] maja 2000 r. wydana zatem została z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 4 ustawy, co wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

36 Dodatkowo, odnosząc się do podnoszonych w skardze zarzutów wskazać trzeba, że w ocenie Sądu prawidłowo Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie ma znaczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13.

37 Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podejmowano się już analizy wpływu powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego na zakończone postępowania administracyjne. W licznych uzasadnieniach wydanych w tym przedmiocie wskazywano, że wyrok Trybunału ma charakter interpretacyjny i zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, zaś jego skutkiem nie jest wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Trybunał jednoznacznie wskazał też, że jego wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, który nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Taka wykładnia jest konieczna, dopóki ustawodawca nie wykona swego obowiązku dokonania zmiany ustawodawczej w kierunku określonym przez Trybunał Konstytucyjny. Dokonywanie wykładni art. 156 § 2 kpa w świetle tych przepisów Konstytucji sprowadza się do określenia, która ze statuowanych nimi zasad powinna mieć przewagę w danej, konkretnej sprawie administracyjnej (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 267/16).

38 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się ponadto, że skutkiem decyzji komunalizacyjnej jest potwierdzenie nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości, które następowało z mocy prawa. Zatem to nie obywatele, lecz jednostki samorządu terytorialnego są beneficjentami rozstrzygnięcia zawartego w takiej decyzji. Analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie służy ochronie interesów Skarbu Państwa, czy gminy, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności (wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2342/16; z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2039/16). Nie ma bowiem wątpliwości, że u podstaw wyroku Trybunału legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek, a nie podmiotów publicznoprawnych.

39 Tym samym stwierdzić trzeba, że prawidłowo organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie powołany wyrok Trybunału nie ma zastosowania. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się również naruszenia powołanych w skardze przepisów kpa. Wbrew twierdzeniom skarżącego sprawa organy orzekające wnikliwie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Przy czym zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu nieważnościowym organ nadzoru bada sprawę wyłącznie na gruncie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwykłym.

40 Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia.

41 W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.