Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., I OSK 1836/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., I OSK 1836/20

Sentencja

1 Dnia 30 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. i A.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2018 r., sygn. akt VII SAB/Wa 83/18 w sprawie ze skargi D. R. i A. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 28 listopada 2018 r. (sygn. akt VII SAB/Wa 83/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę D. R.j i A.R. na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowania nr [...] o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika [...] sp. z o.o. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. w odniesieniu do lotu nr [...], planowanego do wykonania na dzień 25 czerwca 2016 r. na trasie [...].

3 W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, D. R. i A. R. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, to jest:

4 1. art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 6 w zw. z art. 7, 35 § 1 i art. 3 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia oczywistych podstaw do uznania, że działania i czynności podejmowane przez Prezesa ULC w toku postępowania administracyjnego były niewłaściwe tym samym mieściły się w definicji "przewlekłości postępowania", a to w szczególności w okresach:

5 a) od dnia 4 sierpnia 2017 roku do dnia 5 października 2017 roku, gdy pasażerowie byli bezzasadnie wzywani do uzupełnienia braków formalnych skargi, a to pomimo kompletności złożonych dokumentów;

6 b) od dnia 22 listopada 2017 roku do dnia 14 sierpnia 2018 roku, gdy Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie podjął jakiejkolwiek czynności w sprawie (składając jedynie zawiadomienie o zakończeniu postępowania do dnia 30 stycznia 2018 roku),

7 2. art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 oraz art.134 §1 i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 36 § 1 k.p.a. - poprzez pominięcie faktu, iż Prezes ULC nie informował stron o wyznaczeniu nowych terminów dla załatwienia sprawy, nie wskazywał na przyczyny przewlekłości postępowania, w sytuacji, gdy postępowanie przed organem II instancji winno być zakończone do dnia 30 stycznia 2018 roku.

8 Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego (cyt.) "bez rażącego naruszenia prawa, w odniesieniu do ponownego rozpoznania sprawy przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w sprawie o sygn. akt [...]", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania sądowego za obie instancje ( w tym w kwocie po 597,00 złotych, w odniesieniu do każdego ze skarżących, z tytułu postępowania przez Sądem I instancji).

9 Ponadto skarżący oświadczyli, że zrzekają się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie;

10 Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

13 Zarzuty te nie były usprawiedliwione.

14 Zostały one oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy czym w skardze kasacyjnej nie powołano się w ogóle na ową istotność naruszenia wymienionych przepisów. Ponadto skarga kasacyjna była też nieprawidłowo – pod względem formalnym – skonstruowana, gdyż zarzuty kasacyjne nie były kompatybilne z wnioskami zawartymi w tejże skardze.

15 Zdaniem skarżących, Sąd Wojewódzki naruszył art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 6 w zw. z art. 7, 35 § 1 i art. 3 k.p.a. bo oddalił ich skargę na przewlekłość postępowania nr [...], prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ze skargi o stwierdzenie naruszenia przez przewoźnika [...] sp. z o.o. przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. w odniesieniu do lotu nr [...], planowanego do wykonania na dzień 25 czerwca 2016 r. na trasie [...], podczas gdy organ działał przewlekle a to w szczególności w okresach: od dnia 4 sierpnia 2017 r. do dnia 5 października 2017 r. (gdy pasażerowie byli bezzasadnie wzywani do uzupełnienia braków formalnych skargi, a to pomimo kompletności złożonych dokumentów), oraz od dnia 22 listopada 2017 r. do dnia 14 sierpnia 2018 r. (gdy Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie podjął praktycznie jakiejkolwiek czynności w sprawie bo złożył tylko zawiadomienie o zakończeniu postępowania do dnia 30 stycznia 2018 r.).

16 Tymczasem - w świetle żądania sprecyzowanego we wnioskach kasacyjnych - powyższa argumentacja nie ma żadnego znaczenia. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu należy, że w skardze, wniesionej do Sądu Wojewódzkiego w dniu 23 lipca 2018 r. skarżący, zarzucając Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego naruszenie art. 31 § 1, 2 oraz 3 k.p.a. (poprzez nierozpoznanie sprawy w terminie 1 miesiąca od dnia złożenia wniosku) i art. 36 § 1 k.p.a. ( poprzez zaniechanie poinformowania stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie), domagali się: stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczenia organowi 30 dniowego terminu na załatwienie sprawy oraz zasądzenia kosztów postępowania.

17 W skardze kasacyjnej natomiast, zaskarżając wyrok Sądu Wojewódzkiego oddalający skargę, skarżący wnosili o: (cyt.) "zmianę skarżonego wyroku poprzez stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego bez rażącego naruszenia prawa, w odniesieniu do ponownego rozpoznania sprawy przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w sprawie o sygn. akt [...]". Zatem, jak z powyższego wynika, skarżący (prawdopodobnie z uwagi na fakt, że w dniu [...] sierpnia 2018 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydał decyzję nr [...] w której stwierdził brak naruszenia przez przewoźnika lotniczego [...] Sp. z o.o. przepisów rozporządzenia 261/2004), zarzut przewlekłości postępowania - na etapie postępowania kasacyjnego – ograniczyli. Kierowali go bowiem nie do postępowania prowadzonego przed Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego jako organem I instancji (jak miało to miejsce w postępowaniu przed Sądem Wojewódzkim) a tylko w stosunku do postępowania prowadzonego przed tym samym organem (to jest Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego), ale jako organem II instancji ("w odniesieniu do ponownego rozpoznania sprawy przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego").

18 W związku z powyższym, skład orzekający pragnie w tym miejscu zauważyć, że w świetle powyższego stanowiska skarżących, po pierwsze, wskazane wyżej w skardze kasacyjnej okresy, w których organ – zdaniem autora skargi kasacyjnej - procedował w sposób przewlekły, nie miały w tym wypadku żadnego znaczenia gdyż dotyczyły okresu wcześniejszego (bo sprzed wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r.) a po drugie, ani Sądowi Wojewódzkiemu a tym bardziej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu nie było w ogóle wiadome, czy w sprawie, w której Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2018 nr [...], było prowadzone jakiekolwiek postępowanie w oparciu o art. 127 § 3 k.p.a. Akta administracyjne, dotyczące sprawy o numerze nr [...], kończą się bowiem na wydaniu w/w decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r.

19 Niezależnie od powyższego skład orzekający pragnie wyjaśnić, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego, w którym stwierdził, że ocena, czy doszło do przewlekłości postępowania nie może być dokonywana w oderwaniu od okoliczności związanych z żądaniem, jakie skarżący skierowali do organu, czasu jaki obiektywnie to postępowanie wymagało oraz wydanego rozstrzygnięcia merytorycznego, było uzasadnione.

20 Podkreślić w tym miejscu należy, że istotą skargi na przewlekłość postępowania jest przeciwdziałanie sytuacji, w której strona postępowania ponosi szkodę (w szerokim tego słowa znaczeniu) na skutek opieszałego działania organu (przewlekłego procedowania). Niejednokrotnie bowiem opóźnienia w tym względzie mogą nieraz doprowadzić do powstania nieodwracalnych skutków zarówno prawnych, jak i faktycznych, kiedy to ocena legalności zaskarżonego działania albo zaniechania administracji publicznej traci swój podstawowy i pierwotny sens (vide: W. Piontek, Ruch prawniczy, ekonomiczny i socjologiczny rok LXXIX – zeszyt 2 – 2017, Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny bez nieuzasadnionej zwłoki).

21 Tym niemniej – jak podkreślić w tym miejscu wypada - nie zawsze długotrwałość postępowania przed organem oznaczać będzie jednocześnie zasadność skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego. Nie można bowiem udzielić ochrony prawnej stronie w sytuacji, gdy jej czynności nie będą przejawem dążenia do zapobieżenia owym negatywnym skutkom wadliwego postępowania organu a jedynie będą nastawione na niejako mechaniczne wykorzystanie omawianej instytucji prawnej.

22 Taka sytuacja zachodziła zaś w niniejszej sprawie. Polegała ona na tym, że skarżący, o przyznanie im zryczałtowanego odszkodowania w oparciu o przepisy rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. w związku z opóźnieniem lotu nr [...], planowanego do wykonania na dzień 25 czerwca 2016 r. na trasie [...], wystąpili zarówno w trybie powództwa cywilnego (wniesionego wcześniej) jak i poprzez skargę skierowaną do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. W dniu zaś 8 maja 2018 r. Sąd Rejonowy dla m. st. Warszawy wydał wyrok w sprawie o sygnaturze akt II C 4625/17, oddalający powództwo skarżących – w części dotyczącej rejsu [...] (gdyż uznał, że pasażerowie tj. skarżący zawarli umowę uczestnictwa w imprezie turystycznej z [...] sp. z o.o., ale [...] nie zawierał umowy czarterowej z [...] sp. z o.o. a więc przedmiotowy lot w ogóle nie był planowany), w części jednak w wyroku tym Sąd Rejonowy zasądził na rzecz skarżących stosowne odszkodowanie od ww. przewoźnika, a które było związane z opóźnieniem lotu nr [...]. Rejsem tym bowiem skarżący faktycznie zrealizowali podróż w dniu 25 czerwca 2016 r. na trasie: [...].

23 W takiej sytuacji słusznie zatem Sąd Wojewódzki podniósł, że instrumentalne wykorzystanie procedur prawnych w odniesieniu do organu, który - z uwagi na ilość spraw - nie był w stanie sprostać szybkości postępowania, wynikającej z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, musiało być traktowane w kategoriach nadużycia prawa. Organ administracji, mając bowiem do rozpoznania wniosek skarżących, musiał wcześniej uwzględnić, ujawniony dopiero w okresie późniejszym przez przewoźnika, fakt toczącego się przed sądem cywilnym procesu. W tej konfiguracji czasowej i prawnej, zaistniała zatem wprawdzie zwłoka w zakończeniu postępowania administracyjnego, ale nie mogła być ona potraktowana w kategoriach przewlekłości postępowania, o jakiej mowa w art. 149 p.p.s.a.

24 Pomimo też, iż przedmiotowa sprawa nie dotyczyła merytorycznej oceny decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2018 r., to jednak z uwagi na argumentację, zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, uzupełniająco w tym miejscu skład orzekający pragnie wyjaśnić, że - wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, wyrok sądu powszechnego – na zasadzie art. 365 § 1 k.p.a. – był w tym przypadku wiążący dla organu. Uregulowana bowiem w w/w przepisie prawomocność materialnoprawna orzeczenia sądu cywilnego charakteryzuje się m. in. tym, że nikt nie może negować faktu istnienia orzeczenia i jego określonej treści, bez względu na to, czy był czy też nie był stroną w postępowaniu, w wyniku którego zostało wydane orzeczenie, a które stało się prawomocne. Podstawowym zaś celem regulacji z art. 365 § 1 k.p.c. jest zapewnienie orzeczeniom prawomocnym formalnie cech niewzruszalności i stabilności w celu uniemożliwienia ich wzruszenia i zapewnienia należytej ochrony prawnej zawartym w nich rozstrzygnięciom. Funkcjonujący zaś w państwie system prawa musi być traktowany jako jednolita, spójna całość, która daje pewność poszanowania treści orzeczeń wydanych przez uprawnione do tego organy władzy publicznej, w tym sądy powszechne (vide: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1168/20).

25 Z tych względów więc zarzuty kasacyjne oparte na art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. w związku z art. 6 w zw. z art. 7, 35 § 1 i art. 3 k.p.a. nie były zasadne.

26 Natomiast zarzuty wymienione w pkt 2 skargi kasacyjnej nie były w ogóle zrozumiałe. Skarżący zarzucili bowiem Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie: (cyt.): "art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. oraz art.134 §1, 135 ppsa, w związku z art. 36 § 1 kpa poprzez pominięcie faktu, iż Prezes ULC nie informował stron o wyznaczeniu nowych terminów dla załatwienia sprawy, nie wskazywał na przyczyny przewlekłości postępowania, w sytuacji, gdy postępowanie przed organem II instancji winno być zakończone do dnia 30 stycznia 2018 roku". Jak wcześniej zaś to wyjaśniono, akta administracyjne nadesłane do Sądu Wojewódzkiego w związku z wniesioną przez . R. i A. R. skargą na przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego postępowania nr [...] kończyła decyzja organu z dnia [...] sierpnia 2018 r.

27 Ponadto tak sformułowanemu zarzutowi nie towarzyszyło również wyjaśnienie cechy istotności owego – zdaniem skarżących - naruszenia prawa, to jest wyjaśnienia, w jaki sposób brak dalszego informowania skarżących przez organ o przyczynach opóźnienia w rozpoznaniu sprawy ( art. 36 § 1 k.p.a.) miał wpływ na szybkość postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.