Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2014 r., I OSK 178/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2014 r., I OSK 178/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 330/12 w sprawie ze skargi S. W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 6 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 330/12, oddalił skargę S. W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym.

3 W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

4 Wojewoda Wielkopolski, po powzięciu ze stron internetowych, wiadomości o prowadzeniu przez S. W. placówki (pod adresem: [...], S., ul. [...] 6) zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, bez wymaganego zezwolenia, uwzględniając obowiązek ustawowy nałożony art. 22 pkt 10 i art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej: u.p.s.). 8 czerwca 2011 r. wydał upoważnienie do przeprowadzenia pod ww. adresem kontroli doraźnej, w celu zbadania stanu i warunków, w jakich zamieszkują przebywające tam osoby. Zespołowi inspektorów dwukrotnie – 15 czerwca i 27 czerwca 2011 r. (w drugim terminie w asyście funkcjonariuszy Policji) – uniemożliwiono wstęp do placówki.

5 Następnie, 6 lipca 2011 r. organ wszczął z urzędu postępowanie o ukaranie za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, o czym zawiadomił S. W..

6 W trakcie postępowania przeprowadzono rozmowy i pozyskano wyjaśnienia m.in. od właścicielki placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, u której przebywała była klientka korzystająca wcześniej z usług całodobowej opieki w [...], od byłej mieszkanki placówki [...] oraz jej córki.

7 6 lipca 2011 r. pozyskano dowód w postaci kserokopii umowy zawartej 21 listopada 2010 r. w S. między osobą określaną w dokumencie jako Pensjonariusz, osobą określaną jako pełnomocnik Pensjonariusza a S. W., właścicielem kompleksu [...] Dom Seniora w S. przy ul. Poznańskiej 6. Przedmiotem umowy było przyjęcie pensjonariusza do kompleksu [...] Dom Seniora i świadczenie usług opiekuńczych na jego rzecz. S. W. zobowiązał się zapewnić: całodobową opiekę, konsultację lekarską, konsultację rehabilitacyjną, całodzienne wyżywienie składające się z 5 posiłków, pranie bielizny i odzieży, czystość i higienę miejsca pobytu, organizację czasu wolnego – zajęcia terapeutyczne, w miarę potrzeb – posługę duszpasterską. Dołączono także kserokopię potwierdzenia przyjęcia opłaty za pobyt (...) w Domu Seniora [...] z 22 listopada 2010 r. oraz rozwiązanie umowy z 11 grudnia 2010 r.

8 Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Poznaniu, pismem z 21 lipca 2011 r. przekazał kserokopię "Protokołu ustaleń czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie ochrony przeciwpożarowej" z 19 maja 2011 r. przeprowadzonych w budynku [...], który został przyjęty przez osobę kontrolującą oraz przez S. W.. W dokumencie tym zapisano m.in. "1. Właściciel obiektu: Pan S. W. (...), 2. W przedmiotowym budynku funkcjonuje dom seniora – pobyt osób starszych o ograniczonej zdolności poruszania się z możliwością zakwaterowania w pokojach gościnnych na okres powyżej 3 dni (...) W trakcie przeprowadzonych czynności na terenie obiektu zakwaterowanych było 6 osób. 3. W czasie poprzedzającym rozpoczęcie działalności o której mowa w punkcie 2, przedmiotowy obiekt pełnił funkcję hotelu. Nie przedłożono stosownej dokumentacji potwierdzającej zmianę sposobu użytkowania budynku". Komendant przesłał kserokopię decyzji wydanej 17 czerwca 2011 r. nakazującej S. W. wykonanie szeregu obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów.

9 Do Wojewody Wielkopolskiego przesłane zostało pismo podpisane przez Danutę D., w którego treści wskazano na prowadzenie w [...] placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym.

10 Pismem z 15 lipca 2011 r. Wójt Gminy Dopiewo przekazał uwierzytelnioną kserokopię "Zaświadczenia o dokonaniu zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej" z 14 stycznia 2011 r., w którym jako przedsiębiorca figuruje S. W., jedna z dwóch nazw firm brzmi [...] S. W., jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej wpisano: Skórzewo, ul. Poznańska 6, 60-185 Poznań, jako datę rozpoczęcia działalności wpisano 1 sierpnia 2010 r., a jako "Określenie przedmiotu działalności gospodarczej (wg PKD 2007) wpisano m.in.: "55.90.Z. Pozostałe zakwaterowanie", "87.10.Z. Pomoc społeczna z zakwaterowaniem zapewniająca opiekę pielęgniarską", "87.30.Z. Pomoc społeczna z zakwaterowaniem dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych", 87.90.Z. "Pomoc społeczna z zakwaterowaniem", 88.10.Z. "Pomoc społeczna bez zakwaterowania dla osób w podeszłym wieku i osób niepełnosprawnych", "88.99.Z. Pozostała pomoc społeczna bez zakwaterowania, gdzie indziej niesklasyfikowana".

11 Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Dopiewie, pismem z 13 lipca 2011 r., poinformowała o pozyskanych od osoby, która zastrzegła swoje dane osobowe, informacji o nieprawidłowościach w [...], w którym prowadzona jest całodobowa opieka nad osobami w podeszłym wieku, mających polegać m.in. na wydzielaniu skromnych posiłków, ograniczaniu możliwości odwiedzin bliskich, czy też zakazie odwiedzin przez małoletnich wnuków. Osoba ta udostępniła Dyrektorowi OPS umowę opiewającą na kwotę trzy tysiące pięćset złotych oraz umowy wypowiedzenie pensjonariuszkom wydalonym z placówki za nieodpowiednie zachowanie.

12 W celu sprawdzenia warunków higieniczno - sanitarnych osób przebywających w [...] Wojewoda Wielkopolski zlecił Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Poznaniu przeprowadzenie czynności w ramach posiadanych kompetencji. Do obiektu 12 sierpnia 2011 r. nie wpuszczono służb sanitarnych.

13 Wójt Gminy Dopiewo poinformował, że na teren posesji pod adresem: Skórzewo, ul. Poznańska 6, kilkukrotnie udaremniono wizytę funkcjonariuszy Straży Gminnej w Dopiewie, którzy udali się by ustalić czy zamieszkują tam i przebywają inne osoby niż zameldowany tam S. W..

14 W piśmie z 19 września 2011 r. S. W. oświadczył, że prowadzi wynajem pokoi.

15 Mając to wszystko na uwadze Wojewoda stwierdził, iż zgodnie z art. 67 ust. 1 u.p.s. działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Przepis art. 130 ust. 2 pkt 1 u.p.s., stanowi zaś, iż kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, w której przebywa nie więcej niż 10 osób – podlega karze pieniężnej w wysokości 10.000 zł.

16 Uwzględniając wyniki postępowania dowodowego Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] października 2011 r. nr [...] wymierzył S. W. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Decyzja została wydana w oparciu o art. 130 ust. 2 pkt 1 i art. 131 ust. 1 u.p.s.

17 Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że na terenie posesji służby Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego stwierdziły obecność osób, którym świadczona jest całodobowa opieka w rozumieniu wyżej przytoczonych przepisów. Jej prowadzenie potwierdzają także: wpis do ewidencji działalności gospodarczej, egzemplarz zawartej umowy oraz wskazany w nim zakres usług oraz inne pozyskane informacje, także od S. W. oraz materiały dostępne w mediach. Zdaniem organu, zgromadzone dowody wskazują, że prowadzona przez stronę działalność wymaga zezwolenia Wojewody. Z dokumentów wynika bowiem, że w placówce przebywa do 10 osób wymagających całodobowego wsparcia. Obecność 6 osób stwierdziły służby Państwowej Staży Pożarnej, służby nadzoru budowlanego wskazały na przebywanie w niej 7 osób, w piśmie S. W. z 29 lipca 2011 r. podpis złożyło 6 osób, z którymi strona zawarła umowy cywilno - prawne. W ocenie organu uniemożliwienie wstępu na teren posesji kolejnym służbom, w sposób oczywisty, biorąc pod uwagę informacje pozyskane od Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego, rodzi uzasadnione podejrzenie, co do braku spełniania w budynku warunków bezpiecznego przebywania, co w rozumieniu przepisów szczegółowych może prowadzić do zagrożenia zdrowia i życia ludzi.

18 Biorąc więc pod uwagę fakt prowadzenia przez S. W. działalności polegającej na całodobowej opiece nad osobami niepełnosprawnymi, przewlekle chorymi lub osobami w podeszłym wieku, bez wymaganego zezwolenia, Wojewody Wielkopolski orzekł karę pieniężną w wysokości 10.000 zł.

19 Odwołanie od powyższej decyzji złożył S. W.. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

20 1. błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że w [...] prowadzona jest placówka zapewniająca całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku,

21 2. naruszenie art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę dowodów i uznanie za wiarygodne dowodów z zeznań świadków, artykułu z "Głosu Wielkopolskiego", korespondencji z Dyrektorem OPS, PINB i Strażą Pożarną,

22 3. naruszenie art. 67 u.p.s., polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że odwołujący się prowadzi opisaną tam działalność,

23 4. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a. polegające na zaniechaniu przez Wojewodę Wielkopolskiego wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie.

24 W uzasadnieniu S. W. podniósł w szczególności, że nie był informowany o terminach przesłuchania świadków, a organ I instancji ustalił stan faktyczny bazując na plotkach, pomówieniach i doniesieniach medialnych.

25 Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego.

26 Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister stwierdził, że nie ma wątpliwości co do tego, że S. W. nie prowadzi domu pomocy społecznej, bądź rodzinnego domu pomocy. Wojewoda w zaskarżonej decyzji nie twierdzi, że strona prowadzi powyższe placówki. Strona prowadzi działalność polegającą na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym oraz osobom w podeszłym wieku. Dom pomocy społecznej uzyskuje swój status dopiero po uzyskaniu odpowiedniego zezwolenia. Nie ma więc możliwości, by strona prowadziła nie wpisany do rejestru dom pomocy społecznej. Jeżeli chodzi o rodzinny dom pomocy – zgodnie z art. 52 ust. 2 u.p.s. rodzinny dom pomocy stanowi formę usług opiekuńczych i bytowych świadczonych całodobowo przez osobę fizyczną lub organizację pożytku publicznego dla nie mniej niż trzech i nie więcej niż ośmiu zamieszkujących wspólnie osób wymagających z powodu wieku lub niepełnosprawności wsparcia w tej formie. Zgodnie z art. 36 pkt 2 lit. l u.p.s. usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, w ośrodkach wsparcia oraz w rodzinnych domach pomocy są świadczeniami niepieniężnymi z pomocy społecznej, a co za tym idzie, ich przyznanie następuje na podstawie decyzji administracyjnego właściwego organu. Zgodnie z informacjami udzielonymi przez Ośrodek Pomocy Społecznej w Dopiewie nikt nie był kierowany do placówki przy ul. Poznańskiej 6 w S., jak również sam S. W. twierdzi, że przybywające w obiekcie osoby, przebywają tam na podstawie umów cywilnoprawnych.

27 Minister Pracy i Polityki Społecznej zgodził się z zarzutami odwołania, że przeprowadzenie niektórych dowodów w sprawie w sposób rażący naruszyło przepisy K.p.a. Organ I instancji nie powiadomił bowiem strony o planowanym przesłuchaniu świadków, a tym samym uniemożliwił jej czynny udział w przeprowadzanych środkach dowodowych. Dlatego też protokoły z przesłuchania świadków na okoliczność prowadzenia przez S. W. działalności, o której mowa w art. 67 ust. 1 u.p.s., nie mogą być brane pod uwagę jako dowód w sprawie.

28 Mając na względzie zasady określone w art. 7 oraz art. 77 K.p.a., organ II instancji stwierdził na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie (bez uwzględnienia materiałów dowodowych zgromadzonych z naruszeniem przepisów postępowania), że wbrew twierdzeniom S. W. prowadzona przez niego działalność w rzeczywistości jest działalnością w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym oraz osobom starszym.

29 Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że odwołujący się nie odniósł się do treści umowy cywilnej z 21 listopada 2010 r. zawartej pomiędzy J. M. oraz J. M.-D. a S. W.. Strona nie zakwestionowała prawdziwości przedmiotowego porozumienia. Zaś zgodnie z § 2 tej umowy S. W. zobowiązał się m. in. zapewnić Pensjonariuszce: całodobową opiekę, konsultację lekarską, konsultację rehabilitacyjną, całodzienne wyżywienie składające się z 5 posiłków, pranie bielizny i odzieży, czystość i higienę miejsca pobytu, etc. Zakres świadczonych usług określonych w przedmiotowej umowie pokrywa się w istocie z działalnością, która polega na prowadzeniu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. W aktach sprawy znajduje się również kopia potwierdzenia przyjęcia kwoty będącej odpłatnością za pobyt pensjonariuszki w czasie od 22 listopada 2010 r. do 31 grudnia 2010 r., co oznacza, że umowa w tym czasie była realizowana.

30 W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej Wojewoda co do zasady przeprowadził postępowanie dowodowe. Fakt, że strona uniemożliwiła władnym organom przeprowadzenie kontroli w obiekcie, nie można uznać za zaniechanie czynności przez Wojewodę.

31 Minister Pracy i Polityki Społecznej nie zgodził się ze stwierdzeniem odwołania, że "korespondencja" z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz z Komendantem Miejskim Państwowej Straży Pożarnej nie stanowią wiarygodnego materiału dowodowego w sprawie. Zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią bowiem dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Strona nie wnosiła o przeprowadzenie dowodu przeciwko treści tych dokumentów, dlatego w ocenie organu II instancji należy uznać, że protokół ustaleń czynności kontrolno-rozpoznawczych może zostać uznany w świetle niniejsze sprawy za dowód na fakt, że w dniu przeprowadzania czynności rozpoznawczych w obiekcie przebywało 6 osób starszych o ograniczonej zdolności poruszania się.

32 Organ II instancji ocenił jednocześnie, że wiarygodnym źródłem informacji co do działalności prowadzonej w [...] nie może być artykuł w prasie. Co najwyżej może być podstawą do wszczęcia postępowania mającego na celu ustalenie, czy treści dotyczące zarzutu prowadzenia nielegalnej działalności są prawdziwe. Zauważył jednak, że reakcją na przedmiotową publikację był spontaniczny list (załączony do akt sprawy) D. D. z Poznania, która opisując warunki istniejące w innej placówce prowadzącej działalność w zakresie całodobowej opieki, bardzo pozytywnie wypowiada się o działalności prowadzonej przez "Dworek Seniora w S.". W piśmie z 1 sierpnia 2011 r. D. D. napisała, że w jej ocenie pensjonat działa zapewniając odpowiedni standard usług określonych w ustawie o pomocy społecznej (choć nie posiada zezwolenia). W "Dworku Seniora" mama D. D. "ma zapewnioną opiekę, jakiej potrzebuje, rehabilitację i sympatyczne lokatorki, z którymi może porozmawiać, a przede wszystkim personel jest wykwalifikowany i wie jak postępować z osobami starszymi."

33 W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej zebrany w sprawie materiał dowodowy (ten, który może zostać uznany za dowody w sprawie) jest wystarczający by uznać, że działalność prowadzona przez S. W. jest działalnością polegającą na zapewnieniu całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym oraz osobom w podeszłym wieku. S. W. miał kilkukrotnie możliwość zajęcia stanowiska w niniejszej sprawie. Jego twierdzenia co do charakteru prowadzonej działalności nie są wiarygodne. Do akt sprawy nie zostały dołączone (również w odwołaniu) żadne dokumenty, które mogłyby wskazywać, że ustalony przez wojewodę stan faktyczny jest błędny.

34 Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ocenił istniejący stan faktyczny i prawny, choć niewątpliwie Wojewoda popełnił błędy, skutkujące naruszeniem procedury. Jednakże, oceniając pozostały materiał dowodowy w sprawie Minister stwierdził, że błędy proceduralne organu I instancji nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

35 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. W..

36 Zaskarżonej decyzji zarzucił:

37 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 K.p.a. polegające na zaniechaniu przez Wojewodę Wielkopolskiego wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie, w tym zaniechania zawiadomienia i przeprowadzenia dowodów bez udziału strony, co wpłynęło na brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, dokonania przez organy administracyjne oceny dowodów w sposób jednostronny wbrew zasadzie doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

38 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 67 w zw. z art. 22 pkt 10, art. 68, art. 130 ust. 2 u.p.s. polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku wymagającą uzyskania zezwolenia wojewody, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

39 W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in., że błędy popełnione w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, mają istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji naruszenia art. 79 K.p.a. doszło do naruszenia art. 7 K.p.a. ustanawiającego zasadę prawdy obiektywnej.

40 Skarżący zaprzeczył, iż świadczył usługi w rozumieniu art. 68 u.p.s., co w konsekwencji miałoby skutkować koniecznością posiadania zezwolenia wojewody, o jakim mowa w art. 67 ust. 1 u.p.s. Podkreślił, iż prowadzi działalność polegającą jedynie na wynajmie pokojów. Podał, że w [...] zamieszkiwały 4 osoby na podstawie umów najmu.

41 Zdaniem skarżącego, w określeniu charakteru jego działalności organy administracyjne bazowały jedynie na plotkach, pomówieniach i doniesieniach medialnych. W sprawie ograniczono ustalenia do stwierdzenia, że na terenie nieruchomości zamieszkuje 6 osób starszych przewlekle chorych oraz do tego, że skoro [...] na stronach internetowych został nazwany Domem Seniora, to jednoznacznie świadczy o tym, że skarżący prowadzi dom opieki społecznej, w rozumieniu art. 67 i art. 68 u.p.s. Zdaniem skarżącego, w postępowaniu wyjaśniającym, organy pominęły całkowicie przeprowadzenie dowodu w zakresie określenia charakteru prowadzonej działalności przez skarżącego, opierając się jedynie na treści zaświadczenia z ewidencji działalności gospodarczej.

42 W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie obydwu decyzji oraz wstrzymanie ich wykonania, a także o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, strony i z dokumentów załączonych do skargi.

43 W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie.

44 6 września 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok.

45 W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że wbrew zarzutom skargi Minister Pracy i Polityki Społecznej prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawny w sprawie, w oparciu o analizę dowodów zebranych zgodnie z prawem, jakimi dysponował.

46 W ocenie Sądu Minister słusznie podniósł, że organ I instancji z naruszeniem art. 79 K.p.a. nie powiadomił skarżącego o planowanym przesłuchaniu świadków, a tym samym uniemożliwił mu czynny udział w przeprowadzanych środkach dowodowych. Dlatego też protokoły z przesłuchania świadków na okoliczność prowadzenia przez S. W. działalności, o której mowa w art. 67 ust. 1 u.p.s., nie zostały wzięte pod uwagę jako dowód w sprawie. Błędy proceduralne organu I instancji nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia zostały ustalone w oparciu o inne dowody.

47 Skoro dowody te zostały przez organ II instancji pominięte w procesie ustalenia stanu faktycznego sprawy, to niezgodne z procedurą przesłuchanie świadków nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

48 Dowody, w oparciu o które oparł swoje ustalenia Minister Pracy i Polityki Społecznej, iż prowadzona przez skarżącego działalność była działalnością w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym oraz osobom starszym, zostały podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

49 Sąd I instancji zauważył, że Minister wskazał na umowę z 21 listopada 2010 r. zawartą pomiędzy J. M. oraz J. M.-D. a S. W.. Skarżący nie zakwestionował faktu zawarcia takiej umowy nawet w skardze, podnosząc jedynie, że umowa została zawarta w pośpiechu i nie była wykonana. Zgodnie z § 2 tej umowy S. W. zobowiązał się m. in. zapewnić pensjonariuszce: całodobową opiekę, konsultację lekarską, konsultację rehabilitacyjną, całodzienne wyżywienie składające się z 5 posiłków, pranie bielizny i odzieży, czystość i higienę miejsca pobytu, etc. Treść tej umowy w ewidentny sposób wyczerpuje znamiona działalności, o jakiej mowa w art. 68 ust. 1-3 u.p.s. Odnosząc się do wskazanego zarzutu skargi o błędzie popełnionym przy zawarciu tej umowy, wynikającym z pośpiechu, Sąd stwierdził, że treść strony internetowej, na którą wskazał organ I instancji, potwierdza, iż nie był to przypadek wynikający z pośpiechu, ale taka była treść oferty na usługi "Domu Seniora" w [...]. Dowód z treści strony internetowej może być w takiej sytuacji dowodem, który "może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczny z prawem" (art. 75 § 1 K.p.a.). Zdaniem Sądu umowa ta była wykonana, gdyż rozwiązana została z dniem 11 grudnia 2010 r., a porozumienie w sprawie podaje przyczynę rozwiązania – stwierdzony w trakcie brak możliwości wywiązania się z obowiązków opieki w uzgodnionej kwocie, ze względu na stan zdrowia pensjonariuszki. Zwrócona kwota nie odpowiada też w całości kwocie wniesionej (3770 zł).

50 Sąd I instancji zauważył również, że organ II instancji wskazał na spontaniczny list D. D. z Poznania (załączony do akt sprawy), która – w reakcji na artykuł prasowy – opisując warunki istniejące w innej placówce prowadzącej działalność w zakresie całodobowej opieki, bardzo pozytywnie wypowiada się o działalności prowadzonej przez "Dworek Seniora w S.". Zdaniem Sądu organy obydwu instancji dokonując oceny treści tego listu nie naruszyły granic swobodnej oceny dowodów, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze. Jeśli tę ocenę skarżący chciał podważyć zeznaniem D. D. w charakterze świadka, na okoliczność intencji i treści listu, powinien taki wniosek zgłosić do dnia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Zgłoszenie takiego wniosku dopiero w skardze należy uznać za spóźnione, gdyż sąd może przeprowadzać tylko dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 P.p.s.a.), a co do zasady nie prowadzi postępowania dowodowego, opierając się przy rozstrzyganiu sprawy na dowodach zebranych w postępowaniu administracyjnym (art. 133 § 1 P.p.s.a.).

51 Po trzecie wreszcie Minister wskazał na korespondencję z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz z Komendantem Miejskim Państwowej Straży Pożarnej, z której wynika, że w trakcie kontroli przeprowadzanej przez te organy w "[...]" przebywało odpowiednio 7 i 6 osób starszych. W ocenie Sądu dane, co do ilości przebywających w dworku osób, można uznać za dowody wynikające z dokumentów urzędowych, w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a. Oczywiście powołane wyżej organy nie mogą potwierdzić urzędowo charakteru pobytu zastanych tam osób oraz charakteru działalności prowadzonej przez skarżącego, ale sama liczba przebywających w dworku osób (choćby na potrzeby dyspozycji art. 130 ust. 2 pkt 1 u.p.s.) została udowodniona dokumentem urzędowym.

52 W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że o charakterze prowadzonej przez skarżącego działalności świadczą dwa pierwsze dowody oraz dane wynikające z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, i to niezależnie od tego, że po wszczęciu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej wpis do ewidencji uległ zmianie.

53 Ponadto Sąd meriti podkreślił, że skarżący dwa razy (15 czerwca 2011 r. i 27 czerwca 2011 r. – w drugim terminie w asyście funkcjonariuszy policji) uniemożliwił upoważnionemu przez Wojewodę Wielkopolskiego zespołowi inspektorów wstęp na teren posesji, w celu przeprowadzenia kontroli doraźnej, co oznacza, że nietrafny jest zarzut skargi, iż organ I instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, co wpłynęło na brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. W ocenie Sądu z opisanego powyżej zachowania skarżącego organy wyprowadziły prawidłowe wnioski, co do oceny zebranych dowodów.

54 Sąd zauważył również, iż nieprawdziwe jest twierdzenie, że Wojewoda chciał przeprowadzić kontrolę niezgodnie z prawem, bez uprzedniego powiadomienia skarżącego, gdyż w tym wypadku kontrola miała charakter doraźny, a ta nie wymaga uprzedniego zawiadomienia osoby kontrolowanej i może być przeprowadzona w każdym czasie (tak § 11 ust. 2 w zw. z § 4 pkt 3 i § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej – Dz. U. Nr 61, poz. 543 ze zm.). Skoro organ I instancji wszczynając postępowanie o wymierzenie kary pieniężnej nie mógł oprzeć się na wynikach kontroli doraźnej (a temu miała ta kontrola służyć), gdyż uniemożliwił mu to skarżący, to oparł się na innych dowodach, którymi dysponował. Kontrolę, co do warunków sanitarnych przebywających w Dworku osób (wyznaczonej z uprzedzeniem) oraz co do zameldowania, skarżący uniemożliwił także inspektorowi sanitarnemu oraz straży gminnej.

55 Sąd I instancji stwierdził, iż nie mógł uwzględnić, zgłoszonych w skardze wniosków dowodowych o przeprowadzenie dowodu ze świadków i przesłuchania skarżącego, z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 106 § 3 P.p.s.a., a z uwagi na jedynie uzupełniający charakter dowodu z dokumentów, sąd nie dopuścił też dowodu z załączonych umów najmu, gdyż dowód taki powinien zostać zgłoszony organom administracji prowadzącym postępowanie, bowiem wymagał on konfrontacji z innymi dowodami. Skarżący nie wykazał przy tym, że nie miał możliwości zgłoszenia wcześniej takiego dowodu.

56 Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej S. W..

57 Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

58 1. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § i pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez dokonanie niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy polegające na nie stwierdzeniu istotnego naruszenia (w toku postępowania administracyjnego będącego przedmiotem skargi podlegającej rozpoznaniu) przepisów: art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 79 i 80 K.p.a., które polegało na zaniechaniu przez organy administracyjne wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie, w tym zaniechaniu zawiadomienia i przeprowadzenia dowodów z udziałem strony, co wpłynęło na brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, dokonania przez organy administracyjne oceny dowodów w sposób jednostronny wbrew zasadzie doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

59 2. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez dokonanie niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy polegające na nie- stwierdzeniu naruszenia (w toku postępowania administracyjnego będącego przedmiotem skargi podlegającej rozpoznaniu) przepisów prawa materialnego: art. 67 w zw. z art. 22 pkt 10, art., 68, art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, co miało istotny wpływ na wynik postępowania

60 Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 P.p.s.a, skarżący kasacyjnie wniósł o:

61 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie,

62 2. wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji organów administracyjnych i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym,

63 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w przedmiocie rozpoznania skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym,

64 W uzasadnieniu kasator wskazał na rażące naruszenie jego uprawnień polegające na niezawiadomieniu go o podejmowanych przez organ czynnościach dowodowych (przesłuchania świadków - właścicieli placówek zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku wpisanym na listę Wojewody). Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie obowiązkiem organów administracyjnych było przeprowadzenie dowodu z ww. świadków, lecz w jego obecności. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że wnosił o przeprowadzenie dowodu z jego przesłuchania oraz o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka M. W. (właścicielki budynku, w którym odbywał się najem) oraz D. D.. Żaden z ww. dowodów nie został przeprowadzony. Organy administracyjne nie przeprowadziły również dowodu z zeznań osób najmujących pokoje w nieruchomości M. W., co doprowadziłoby do ustalenia kto, w jakim wieku i w jakim stanie zdrowia zajmuje pokoje na nieruchomości M. W..

65 Skarżący kasacyjnie stwierdził, że okoliczność, iż organy administracyjne, orzekające w niniejszej sprawie, nie przeprowadziły w sposób prawidłowy i kompletny postępowania dowodowego, gdyż część kluczowych dowodów w sprawie została pominięta, a część dowodów została przeprowadzona bez wiedzy jego i pod jego nieobecność.

66 Podniósł nadto, że organy administracyjne, przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, oparły się na treści reklamy zamieszczonej przez niego w internecie. Jednakże reklama "domu seniora" prowadzona była w celu zbadania rynku, sprawdzenia zainteresowania danym rodzajem proponowanej usługi. Skarżący kasacyjnie planuje bowiem rozpoczęcie działalności domu seniora na terenie przedmiotowej nieruchomości, ale nie w przedmiotowym budynku. Podkreślił przy tym, że powyższa działalność aktualnie jest w fazie inwestycji. Wskazał również, że widniejący w 2011 r. wpis przedmiotu działalności w ewidencji działalności gospodarczej został dokonany na przyszłość.

67 Skarżący kasacyjnie nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wyrażone na piśmie stanowisko pracowników Straży Pożarnej i pracowników Inspekcji Nadzoru Budowlanego w przedmiocie ustalenia wieku oraz stanu zdrowia zamieszkujących tam osób ma walor dokumentu urzędowego, bowiem do kompetencji ww. osób nie należy ustalanie wieku i stanu zdrowia osób. Zatem nie można uznać, za udowodnione twierdzenia organów administracyjnych, że w budynku znajdowały się osoby w podeszłym wieku.

68 W konkluzji skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd I instancji oddalając skargę naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., gdyż nie dostrzegł naruszenia przez organy administracyjne art. 7. art. 77 § i oraz art. 79 i 80 K.p.a., które ro naruszenie doprowadziło do ustalenia niezgodnego z rzeczywistością stanu faktycznego.

69 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

70 Na wstępie koniecznym jest podkreślenie, że stosownie do art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu także przesłanki, o których mowa w art. 189 P.p.s.a. W pozostałych przypadkach zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam skarżący przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Sąd kasacyjny nie może tych podstaw uzupełniać czy w inny sposób modyfikować, a tym samym nie jest uprawniony do oceny zaskarżonego orzeczenia pod kątem innych przepisów, których naruszenia strona sama nie zarzuciła w skardze kasacyjnej.

71 Niniejsza skarga kasacyjna podlegająca rozpoznaniu w tych granicach nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

72 Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego lub (ewentualnie także) na podstawie obrazy przepisów postępowania.

73 W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a mianowicie na podstawie naruszenia przepisów postępowania.

74 Zasadnym jest wobec tego wskazanie, że przepis art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, którego naruszenie w pierwszej kolejności zarzucił skarżący kasacyjnie, należy do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym, a więc – jeśli w ogóle, to powinien być powołany jako zarzut o charakterze materialnoprawnym, a nie procesowym. Ponadto przepis ten określa kryterium sprawowanej kontroli, stanowiąc, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki oparł swoją ocenę na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Wydanie zaś wyroku niezgodnego z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

75 Rozpatrując zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, polegające na niestwierdzeniu istotnego naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 K.p.a., które polegało na zaniechaniu przez organy administracyjne wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie, w tym zaniechaniu zawiadomienia i przeprowadzenia dowodów z udziałem strony stwierdzić należy, ze jest on całkowicie chybiony. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał trafnej oceny poczynionych przez organ ustaleń faktycznych, czemu dał wyraz w pisemnych motywach swego wyroku. Również organy orzekające w sprawie w sposób dokładny i szczegółowy zebrały materiał dowodowy oraz prawidłowo go oceniły.

76 W pierwszej kolejności, odnosząc się do twierdzeń skargi kasacyjnej, na podkreślenie zasługuje, ze przedmiotem skargi do sądu administracyjnego – stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a. – może być wyłącznie decyzja ostateczna, a nie decyzja wydana w I instancji. Sąd może wprawdzie, uchylając decyzję zaskarżoną, uchylić również decyzję ją poprzedzającą, ale nie zmienia to faktu, że przedmiotem oceny prawnej sądu jest przede wszystkim decyzja zaskarżona. Z tego powodu to ta głownie decyzja winna odpowiadać w pełni wymogom nie tylko merytorycznym, ale i proceduralnym.

77 W realiach rozpoznawanej sprawy przypomnienie powyższych zasad jest o tyle istotne, że Minister Pracy i Polityki Społecznej rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym, podzielił część zarzutów zgłoszonych przez skarżącego kasacyjnie w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, a dotyczących nieprawidłowości w toku postępowania dowodowego. Nieprawidłowości te odnosiły się do przeprowadzenia dowodów ze świadków a polegały na pozbawieniu strony prawa czynnego udziału w przeprowadzeniu tych dowodów. Organ odwoławczy ocenił, że stwierdzone uchybienia w tym zakresie są na tyle istotne, że nie jest możliwe uwzględnienie tak zgromadzonych dowodów przy ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy. Jednocześnie uznał, że pozostałe dopuszczone przez organ I instancji dowody, są wystarczające dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, istotnego z punktu widzenia norm prawa materialnego mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Takie przekonanie organu odwoławczego zostało podzielone przez Sąd I instancji, który jednoznacznie stwierdził, że niezgodne z procedurą przesłuchanie świadków nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro dowody z zeznań świadków zostały przez organ II instancji pominięte. Mając powyższe na uwadze, jako pozbawiony podstaw należało ocenić zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut nieuwzględnienia przez Sąd I instancji naruszenia art. 79 K.p.a., gwarantującego czynny udział strony w przeprowadzaniu dowodu ze świadków.

78 Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a., z której to zasady wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Wzmocnieniem tej zasady jest nałożony na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, wynikający z art. 77 § 1 K.p.a. Dopiero dysponując całokształtem materiału dowodowego, organ może ocenić daną okoliczność i uznać ją za udowodnioną bądź nie, do czego zobowiązuje go art. 80 K.p.a. Prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy istniejącego w dacie wydania decyzji, jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

79 W rozpoznawanej sprawie omawiane zasady zostały zrealizowane.

80 Sąd I instancji szczegółowo omówił dowody, w oparciu o które oparł swoje ustalenia Minister Pracy i Polityki Społecznej, iż prowadzona przez skarżącego działalność była działalnością w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym oraz osobom starszym. Zasadnie uznał, że ocena dowodów – umowy z 21 listopada 2010 r. zawartej pomiędzy J. M. i E. M.-D. a S. W. oraz listu D. D., a także wpisu do ewidencji działalności gospodarczej - dokonana przez organy, nie naruszała granic swobodnej oceny dowodów. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, ani organ odwoławczy, ani kontrolujący jego rozstrzygnięcie Sąd I instancji, przy ustalaniu stanu faktycznego nie odwołały się do treści reklamy zamieszczonej przez S. W. w internecie.

81 Swobodną ocenę materiału dowodowego można podważyć jedynie wówczas, gdy naruszone zostały zasady prawidłowego wnioskowania i logicznego rozumowania.

82 Skarżący kasacyjnie nie podjął nawet próby w kierunku wykazania powyższego, pomijając całkowicie w swojej argumentacji przywołane wcześniej dowody i wnioski z nich wyprowadzone przez organ. Nie zgodził się jedynie ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wyrażone na piśmie stanowisko pracowników Straży Pożarnej i pracowników Inspekcji Nadzoru Budowlanego w przedmiocie ustalenia wieku i stanu zdrowia osób zamieszkujących w placówce zlokalizowanej w S. ma walor dokumentu urzędowego, podnosząc, iż nie należy do kompetencji tych osób ustalanie wieku i stanu zdrowia.

83 Wskazać zatem należy, że Sąd mieriti zaakceptował ustalenie w oparciu o korespondencję prowadzoną z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego i Komendantem Miejskim Państwowej Straży Pożarnej jedynie liczby osób przebywających w "[...]" w trakcie kontroli przeprowadzanej przez te organy, a nie ich wiek i stan zdrowia. Zasadnie bowiem przyjął, że organy te nie mogą potwierdzić urzędowo charakteru pobytu zastanych tam osób oraz charakteru działalności prowadzonej przez skarżącego.

84 Z argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej można wyprowadzić wniosek, że w ocenie kasatora dopiero przeprowadzenie zgłoszonych przez niego dowodów pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy.

85 Skarżący kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego przed organami obu instancji, pomimo iż był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, dowodów takich jednak nie zgłaszał. Kwestionował ocenę dowodów dokonaną przez organ, lecz dla wykazania, że nie są to dowody wiarygodne, nie wnioskował o dopuszczenie innych dowodów. Uczynił to dopiero w skardze do Sądu I instancji, który jednak, dowołując się do przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a., wniosków dowodowych nie uwzględnił.

86 Zakres postępowania dowodowego determinowany jest podstawową funkcją postępowania sądowoadministracyjnego, to jest oceną z punktu widzenia zgodności z prawem procesu konkretyzacji norm prawa administracyjnego materialnego w określonym stanie faktycznym. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji oceniły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego.

87 Dowody, o przeprowadzenie których wnioskował w skardze skarżący kasacyjnie wykraczają poza zakres postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd administracyjny. Intencją skarżącego było podważenie ustaleń faktycznych organów, co na tym etapie postępowania nie było jednak możliwe. W sprawie istotne jest przy tym, że skarżący kasacyjnie był zawiadomiony przez organ o toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie o ukarania za prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, o jego zakończeniu, jak również pouczony o prawie zgłaszania wszelkich dowodów i wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów. Z przysługujących mu uprawnienia w zakresie postępowania dowodowego nie skorzystał. Co więcej skarżący kasacyjnie uniemożliwił przeprowadzenie kontroli w "[...]", której wyniki stanowiłyby z pewnością najbardziej miarodajny materiał dowodowy. Nie można oczywiście wykluczyć sytuacji, że w dacie kontroli skarżący był nieobecny w obiekcie. Wiedział jednak o zamiarze jej przeprowadzenia, nic nie stało zatem na przeszkodzie, aby ustalić z organem termin takiej kontroli. Niewątpliwie kontrola taka różniłaby się od kontroli doraźnej prowadzonej w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie nadzoru i kontroli społecznej (Dz. U. Nr 61, poz. 543 ze zm.), lecz jej wyniki mogłyby potwierdzić wersję co do charakteru prowadzonej działalności w obiekcie, przedstawioną przez skarżącego kasacyjnie. Uniemożliwiając przeprowadzenie kontroli skarżący z możliwości takiej zrezygnował. Skarżący kasacyjnie nie dopuścił także do skontrolowania warunków sanitarnych panujących w przedmiotowym obiekcie inspektorowi sanitarnemu i straży gminnej.

88 Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej skarżący nie był pozbawiony możliwości odniesienia się do twierdzeń organów administracji. Organ w toku trwającego postępowania zapewnił stronie możliwość realizacji uprawnień w tym zakresie, o czym świadczą pisemne wyjaśnienia składane przez skarżącego. Ograniczył się w nich jednak tylko do podania, że prowadzi wynajem pokoi gościnnych.

89 W skardze kasacyjnej jej autor prezentuje tezę, iż dla wyjaśnienia okoliczności sprawy najbardziej wskazane byłoby przeprowadzenie dowodu z zeznań osób faktycznie zajmujących pokoje. Jest to teza niewątpliwie zasadna, jednakże zważyć należy, że wniosek w tym zakresie w toku postępowania administracyjnego nie został zgłoszony, a pracownicy organu nie zostali wpuszczeniu na teren obiektu. Nie mieli zatem możliwości ustalenia, kto faktycznie w "[...]" zamieszkuje, w jakim charakterze i na jakich zasadach.

90 Powyższe uwagi pozwalają na ocenę, że nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

91 W sprawie został wyjaśniony stan faktyczny istotny dla wyniku postępowania. Zakres niezbędnych ustaleń wynikał z normy prawnej mającej zastosowanie w sprawie, a ocena zgromadzonego materiału dowodowego odpowiadała zasadom logiki i doświadczenia życiowego.

92 Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, polegające na niestwierdzeniu naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów prawa materialnego, tj. art. 67 w zw. z art. 22 pkt 10, art. 68, art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), 2) naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), 3) naruszenie przepisów postępowania innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Powyższe normy oraz art. 151 P.p.s.a. są więc tzw. przepisami wynikowymi, a warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Uchybienie tym przepisom zawsze jest następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że strona skarżąca chcąc wytknąć złamanie tych regulacji, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać takie zarzuty z naruszeniem innych przepisów, którym – jej zdaniem – uchybił sąd I instancji.

93 Jeżeli zatem skarżący jest przekonany, że w sprawie doszło do złamania przepisów prawa materialnego, to skargę powinien oprzeć na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., wytykając przy tym odrębnie – na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. złamanie określonych norm materialnych i oddzielnie – na podstawie pkt 2 powołanego artykułu – naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z określonymi przepisami materialnoprawnymi (por. wyrok NSA z 24 lipca 2013 r., I OSK 1968/12, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

94 Przedstawiony w skardze kasacyjnej sposób ujęcia omawianego zarzutu nie odpowiada opisanym wymaganiom. Wskazując na naruszenie norm materialnych autor skargi kasacyjnej nie uczynił tego w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Nie określił też, czy do naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego doszło przez błędną ich wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie. W przypadku art. 67 i 68 ustawy o pomocy społecznej nie określił jednostek redakcyjnych tych przepisów, w sytuacji, gdy w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Nadto powyższy zarzut pozbawiony jest nadto argumentacji jurydycznej w jakimkolwiek zakresie. Zaznaczenia przy tym wymaga, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. W skardze kasacyjnej strona nie może ograniczyć się do wyliczenia przepisów, które jej zdaniem miały być złamane zaskarżonym orzeczeniem. Zobowiązana jest także wykazać, dlaczego uważa, że w sprawie doszło do takich uchybień i na czym dokładnie polegało naruszenie każdego z kwestionowanych przepisów. W rozpoznawanej sprawie kasator wymogu tego nie zrealizował. Wobec tych braków skargi kasacyjnej trzeba uznać, że omawiany zarzut jako nieweryfikowalny, nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony ani zobowiązany do precyzowania i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej, jak też ich uzasadnienia.

95 Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił.