Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2019 r., I OSK 1546/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2019 r., I OSK 1546/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz, Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.), Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy asystent sędziego D. K., po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 33/17 w sprawie ze skargi A. Oddział Regionalny w O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od skarżącej kasacyjnie Gminy O. na rzecz A. Oddział Regionalny w O. kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 33/17, po rozpoznaniu skargi Agencji Mienia Wojskowego Oddział Regionalny w O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość - I. uchylił zaskarżoną decyzję oraz pkt 2 decyzji Starosty L. z dnia [...] września 2016 r., nr [...]; II. zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

3 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

4 Decyzjami z dnia [...] października 1998 r., [...] lutego 1999r. oraz [...] czerwca 1999 r. Burmistrz Miasta i Gminy w O. zatwierdził geodezyjne projekty podziałów odpowiednio działek: nr [...] o pow. 3,74 ha położonej w obrębie B., nr [...] o pow. 314,58 ha położonej w obrębie K., nr [...] o pow. 189,2946 ha położonej w obrębie K., ostatnia zaś decyzja dotyczyła działek nr [...] o pow. 4,1887, [...] o pow. 0,6910 ha i [...] o pow. 173,9614 ha położonych w obrębie K., stanowiących własność Skarbu Państwa – [...] Oddziału Terenowego Agencji Mienia Wojskowego w W. W punkcie drugim sentencji każdej z wymienionych decyzji organ orzekł odpowiednio, że działki nr: [...] o pow. 1,3140 ha, [...] o pow. 0,3519 ha, [...] o pow. 0,0209 ha, [...] o pow. 5,2613 ha, [...] o pow. 1,5033 ha, [...] o pow. 0,0258 ha, [...] o pow. 0,7957 ha, [...] o pow. 0,6910 ha oraz [...]o pow. 0,2205 ha – wydzielone jako drogi dojazdowe, po uprawomocnieniu się niniejszych decyzji przechodzą z mocy prawa na własność Gminy O. bez odszkodowania.

5 Powyższe decyzje stały się ostateczne i na ich podstawie dokonano wpisu prawa własności Miasta i Gminy O. w księdze wieczystej założonej dla wymienionych działek wydzielonych pod drogi dojazdowe. Prawo własności Miasta i Gminy O. ujawnione zostało także w ewidencji gruntów.

6 Wnioskiem z dnia 14 marca 2011 r. Oddział Terenowy Biura Agencji Mienia Wojskowego w O. wystąpił do Starosty L. o ustalenie, w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odszkodowania za te działki wydzielone pod drogi.

7 Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Starosta L. odmówił ustalenia odszkodowania za wymienione działki gruntu. Organ ustalił bowiem, że wniosek dotyczy dróg wewnętrznych w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), a za działki pod takie drogi odszkodowanie nie przysługuje. Po rozpatrzeniu odwołania Agencji Mienia Wojskowego, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. uchylił w całości decyzję Starosty L. i przekazał organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku rozpatrzenia skargi Burmistrza O. na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 15 września 2014 r., sygn. akt II SA/OI 829/11 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że niezależnie od tego jaki charakter mają drogi, powstałe w wyniku podziału nieruchomości, zasadne jest przyznanie odszkodowania właścicielom, którzy utracili możliwość wykonywania prawa własności na wydzielonych działkach.

8 Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Starosta L. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 702609,00 zł na rzecz Agencji Mienia Wojskowego, Oddział Terenowy w O. za ww. grunty wydzielone pod drogi publiczne. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji nie daje podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.

9 Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ I instancji orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 182380,00 zł na rzecz Agencji Mienia Wojskowego, Oddział Terenowy w O., za nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków obrębu B. jako działka nr [...] o pow. 1,3140 ha oraz obrębu K. jako działka nr [...] o pow. 1,5033 ha i odmówił ustalenia odszkodowania za pozostałe nieruchomości. Uzasadniając swoją decyzję Starosta wskazał, iż w dokumentach planistycznych wyłącznie działki nr [...] i nr [...] ujęte były jako drogi publiczne. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

10 Starosta L. decyzją z dnia [...] września 2016 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 216774,00 zł na rzecz Agencji Mienia Wojskowego, Oddział Terenowy w O. za nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków obrębu B. jako działka nr [...] o pow. 1,3140 ha oraz obrębu K. jako działka nr [...] o pow. 1,5033 ha i odmówił ustalenia odszkodowania za pozostałe nieruchomości. Organ I instancji w prowadzonym ponownie postępowaniu zlecił wykonanie operatu szacunkowego określającego wysokość odszkodowania za przejęte grunty. W uzasadnieniu wydanej decyzji odniósł się do przedłożonego operatu szacunkowego, jak i kwestii słuszności ustalonego odszkodowania wyłącznie dla działek nr [...] (obręb B.) oraz nr [...] (obręb K.).

11 Od decyzji tej odwołanie wniósł Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia

12 Wojskowego w O. zaskarżając decyzję Starosty w części dotyczącej odmowy ustalenia odszkodowania za działki położone w obrębie K., gm. O., tj. nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...].

13 Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej jako: u.g.n.), - uchylił pkt 2 decyzji Starosty L. z [...] września 2016 r. i w tym zakresie orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków obrębu K. jako działki nr [...] o pow. 0,3519 ha, nr [...] o pow. 0,0209 ha, nr [...] o pow. 5,2613 ha, nr [...] o pow. 0,0258 ha, nr [...] o pow. 0,7957 ha oraz nr [...]o pow. 0,2205 ha, KW [...] powstałe w wyniku podziału zatwierdzonego ostatecznymi decyzjami Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] października 1998 r., nr [...] oraz z [...] czerwca 1999 r., nr [...]; - w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z [...] września 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że przedmiotem rozważań jest ustalenie czy działki nr [...] o pow. 0,3519 ha, nr [...] o pow. 0,0209 ha, nr [...] o pow. 5,2613 ha, nr [...] o pow. 0,0258 ha, nr [...] o pow. 0,7957 ha oraz nr [...]o pow. 0,2205 ha, (obręb K.) zostały wydzielone pod drogi publiczne, a w konsekwencji, czy właścicielowi przysługuje za nie odszkodowanie w trybie przepisów art. 98 ust. 3 u.g.n. Wojewoda wskazał, że decyzją z [...] października 1998 r. oraz decyzją z [...] czerwca 1999 r., wydanymi w trybie art. 96 pkt 1 oraz art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami Burmistrz Miasta i Gminy w O. zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - [...] Oddziału Terenowego Agencji Mienia Wojskowego w W., położonych w obrębie ewidencyjnym K., gm. O. oznaczonych jako działki nr [...] oraz działki nr [...], [...], [...]. W ramach podziału powstały działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Podziału nieruchomości dokonano na wniosek właściciela - [...] Oddziału Terenowego Agencji Mienia Wojskowego w W. Kwestia ustalenia statusu działek nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]stanowi punkt wyjścia do ustalenia, czy stronie skarżącej należy się odszkodowanie, czy też nie. Przewidziane w ust. 3 art. 98 u.g.n. prawo do uzyskania odszkodowania dotyczy wyłącznie działek wydzielonych pod drogi publiczne. Wydzielenie to może nastąpić, gdy obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod "drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie chodzi przy tym o wybudowanie drogi (która może zostać wybudowana dużo później), ani o nadanie drodze określonej kategorii drogi publicznej, lecz o samo przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną. Wojewoda wskazał, że o charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, ponieważ to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. Podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma treść decyzji podziałowej, na której podstawie doszło do wydzielenia ww. działek. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Starosta L. w wyniku analizy przedłożonych przez Burmistrza O. dokumentów ustalił, iż działki nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]wydzielone zostały z nieruchomości gruntowych położonych w strefie specjalnej oraz rolnej i zarówno w momencie ich wydzielenia, jak i obecnie nie są przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego gminy O. na cele dróg publicznych. Zdaniem Wojewody, nie można zatem przyjąć, że za wspomniane wyżej działki przysługuje odszkodowanie na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.

14 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Wojewody w części orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków obrębu K. jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], powstałe w wyniku podziału zatwierdzonego ostatecznymi decyzjami Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] października 1998 r. oraz z [...] czerwca 1999 r., wywiodła Agencja Mienia Wojskowego. Ponadto, skarżąca zakwestionowała decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2016 r. w części orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomości stanowiące drogi dojazdowe położone na terenie gminy O., powiat L., oznaczone w ewidencji gruntów i budynków w obrębie K. jako działki o nr [...] o pow. 0,3159 ha, [...] (błędnie określony - powinno być [...]) o pow. 0,0209 ha, [...] o pow. 5,2613 ha, [...] o pow. 0,0258 ha, [...] o pow. 0,7957 ha, [...]o pow. 0,2205 ha.

15 W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

16 Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wskazał że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 829/11. Zgodnie zaś z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: P.p.s.a.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku. Ocena w nim wyrażona była i jest nadal wiążąca na gruncie niniejszej sprawy. W konsekwencji nie straciły także na swojej aktualności zalecenia Sądu co do dalszego postępowania. Dlatego też ponownie rozpoznając sprawę organy powinny uwzględnić ocenę prawną zawartą w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. stwierdzającą, że niezależnie od tego jaki jest charakter prawny nieruchomości oraz niezależnie od tego jaki charakter nieruchomości wynika z planu miejscowego, zasadne jest przyznanie odszkodowania właścicielowi, któremu odjęto prawo własności.

17 Tymczasem ponownie rozpoznając sprawę organy w zasadzie ograniczyły się wyłącznie do zaprezentowania stanowiska, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] wydzielone zostały z nieruchomości gruntowych położonych w strefie specjalnej oraz rolnej i zarówno w momencie ich wydzielenia, jak i obecnie nie są przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego gminy O. na cele dróg publicznych. Nie można zatem przyjąć, że za wspomniane wyżej działki przysługuje odszkodowanie na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.

18 W tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że organy nie zrealizowały wytycznych Sądu zawartych w wyroku wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Ol 829/11. Zaskarżona, jak też poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem art. 153 P.p.s.a., polegającym na niezastosowaniu się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wydanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Powyższe uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Z tego względu Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz pkt 2 decyzji Starosty L. z dnia 16 września 2016 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

19 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina O. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

20 I. mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonego rozstrzygnięcia naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 153 P.p.s.a. polegające na ustaleniu związania sądów i organów prowadzących przedmiotową sprawę w sytuacji zmienionych okoliczności sprawy polegających na przedłożeniu przez Burmistrza O. dopiero przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokumentacji w zakresie przeznaczenia działek, będących przedmiotem postępowania działowego;

21 2. mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonego rozstrzygnięcia naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 144 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] w całości i uprzedniej decyzji Starosty L. w zakresie pkt 2.

22 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Agencja Mienia Wojskowego Oddział Regionalny w O. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

24 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

25 Przedmiotem sądowej kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w zaskarżonym wyroku była decyzja administracyjna wydana w warunkach związania, na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oceną prawną oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 829/11. Na podstawie art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu powołanego art. 153 P.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz także kontrola zastosowania określonych przepisów przez organ administracji. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Ocena prawna może zatem dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji (por. wyrok NSA z 12 marca 2008r., I GSK517/07). Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

26 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zgodzić się z Sądem I instancji, że zaskarżoną i poprzedzającą ja decyzję (w zakresie pkt 2) wydano wbrew ocenie prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 829/11. W wyroku tym przesądzono bowiem, że niezależnie od tego jaki charakter mają drogi powstałe w wyniku podziału nieruchomości, zasadne jest przyznanie odszkodowania właścicielom, którzy utracili możliwość wykonywania prawa własności na wydzielonych działkach. Jak zauważył WSA w Olsztynie, w rozpatrywanej sprawie bezsprzecznie w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości doszło do przejęcia prawa własności przez Gminę, a w konsekwencji wywłaszczenia dotychczasowego jej właściciela z działek wydzielonych pod drogi, dlatego też za odjęcie tego prawa należy przyznać słuszne odszkodowanie w myśl art. 98 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 2, art. 7, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Pomimo tak jednoznacznie sprecyzowanej oceny prawnej możliwość przyznania odszkodowania w tej sprawie organy uzależniły od tego czy sporne działki zostały wydzielone pod drogi publiczne. Organy oparły zatem swoje rozstrzygnięcia na okolicznościach, które były już uprzednio, krytycznie ocenione przez WSA w Olsztynie, pod kątem ich wpływu na możliwość przyznania w tej sprawie odszkodowania za odjęcie prawa własności na skutek zatwierdzonego podziału. Ponownie rozpatrując sprawę organ nie był uprawniony do odstąpienia od tej oceny z powołaniem się na zapisy planu zagospodarowania przestrzennego gminy O., w którym sporne działki nie zostały przewidziane na cele dróg publicznych. W analizowanym przypadku wskazywanie, że tego rodzaju okoliczności powodują brak możliwości przyznania odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. pozostaje w sprzeczności z oceną prawną wyrażoną w powołanym wyroku z dnia 8 listopada 2011 r. i jest w istocie niedopuszczalną polemiką prawną z prawomocnym wyrokiem Sądu. W tych warunkach WSA w Olsztynie trafnie ocenił, że przy wydawaniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a., w sposób który uzasadniał zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

27 Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.