Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r., I OSK 1531/09

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2010 r., I OSK 1531/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 3 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 48/09 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza na rzecz J. T. od Ministra Gospodarki kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...], Minister Gospodarki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpoznaniu wniosku J. T. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] maja 2008 r. znak: [...]. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z [...] maja 2008 r. Minister Gospodarki, po rozpatrzeniu wniosku J. T. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie stwierdził nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 1997 r. znak [...], która nie stwierdzała nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1951 r. znak [...], w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: D. "M" wł. T. R., M., ul. K. 1. Dokonując oceny decyzji z [...] marca 1997 r. nie stwierdził by wydający ją organ, podejmując to rozstrzygnięcie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Według organu, Prezes Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości w zarządzeniu z dnia [...] lutego 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem R. T. prawidłowo zastosował przepisy dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. RP Nr 21, poz. 67) w brzmieniu rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 maja 1927 r.

3 J. T. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że "kumulatywne przesłanki (trwały bezruch i korzyści państwa z przejęcia) ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad drukarnią nie zachodziły realnie, a jedynie w antykapitalistycznej wyobraźni sprawców zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia 27 lutego 1951 r.", dlatego, że:

4 1) drukarnia w momencie przejęcia nie działała zaledwie od kilku miesięcy, z powodu sztucznych trudności i szykan fabrykowanych przez monopolistycznego dostawcę papieru i w każdej chwili mogła podjąć ponownie produkcję w oparciu o alternatywne dostawy lub zmiany asortymentu, a nawet ograniczenia produkcji. Przedsiębiorstwo było więc w stałej gotowości do ponownego uruchomienia i w najmniejszym stopniu nie przedstawiało sobą drukarni zrujnowanej, chylącej się ku ruinie lub zdewastowanej,

5 2) druga przesłanka ustanowienia przymusowego zarządu państwowego również nie istniała, gdyż interes państwa nie odniósł najmniejszych korzyści z przejęcia drukarni, jako że po jej zagrabieniu nigdy nie podjęto próby jej uruchomienia. Brak należytego uzasadnienia decyzji o przejęciu nie może być dzisiaj traktowany zaledwie jako uchybienie, gdyż obnażał prawdziwy brak możliwości przywołania jakichkolwiek korzyści dla ówczesnego totalitarnego państwa.

6 Minister Gospodarki ocenił, że nie ma podstaw do zmiany decyzji i utrzymał swoją decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2008 r. stwierdził, że organ orzekający podejmując rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 1997 r. na podstawie całokształtu materiału dowodowego ustalił, że drukarnia była nieczynna i nic nie wskazywało na jej uruchomienie. W odniesieniu do drugiej przesłanki – interesu Państwa, organ uznał, że spełniona była również i ta przesłanka. Zasadność tego stanowiska nie została wprawdzie należycie uzasadniona w treści decyzji, jednak brak ten jest naruszeniem proceduralnym, które nie ma charakteru rażącego, zatem nie skutkuje stwierdzeniem nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu wyżej powołanego przepisu nie zostało uznane także podnoszone przez wnioskodawcę błędne pouczenie o środkach zaskarżenia. Takie naruszenie może stanowić podstawę do domagania się przywrócenia terminu.

7 Organ wskazał, że w decyzji z [...] maja 2008 r. nie badał czy Prezes Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości wydając zarządzenie z [...] lutego 1951 r. prawidłowo zastosował przepisy dekretu o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego, gdyż było to przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją z [...] maja 1997 r. Przedmiotem oceny na podstawie art. 156 K.p.a. była wyłącznie decyzja z [...] marca 1997 r. Minister Gospodarki wydał swe rozstrzygnięcie w oparciu o całość materiału dowodowego, dokonując jego oceny w świetle przepisów dekretu Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, a także zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy normą prawa, a treścią rozstrzygnięcia. Treść decyzji nie przeciwstawia się przepisom na podstawie których została wydana. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że przy wydawaniu tej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 48/09 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. T. na decyzję Ministra Gospodarki z [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania, prowadzonego w trybie nadzwyczajnym nieważnościowym była decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 1997 r., znak [...] niestwierdzająca nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] lutego 1951 r. znak [...], w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem: D "M" wł. T. R., M., ul. K. 1.

9 Sąd podkreślił, że o przesłance rażącego naruszenia prawa możemy mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z oczywistą sprzecznością pomiędzy normą prawną, a treścią rozstrzygnięcia zawartego w decyzji administracyjnej. Treść decyzji musi pozostawać w sprzeczności z treścią przepisu prawa przez proste ich zestawienie ze sobą. Przenosząc to na grunt tego postępowania należy zauważyć, iż o takiej oczywistej sprzeczności nie możemy mówić w tej sprawie.

10 Zdaniem Sądu decyzja z [...] marca 1997 r. nie narusza w sposób rażący prawa. Podnoszone zarzuty przez skarżącego są merytoryczną polemiką z rozstrzygnięciem Ministra Gospodarki z [...] marca 1997 r. popartą argumentacją, iż winna być stwierdzona nieważność zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z dnia [...] lutego 1951 r. Organ wydając decyzję z [...] marca 1997 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności zarządzenia o ustanowieniu zarządu przymusowego dokonał oceny i wykładni tego aktu uznając, że zachodziły podstawy do wydania tegoż zarządzenia. Prawidłowość wykładni przepisów dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67 ze zm.) mogła być dokonana w trybie zwyczajnym, w ramach kontroli instancyjnej. W niniejszym postępowaniu organ badał czy zaskarżona decyzja organu rażąco naruszała przepis art. 156 K.p.a.

11 Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił

12 J. T. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

13 1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 1 pkt 3 dekretu z 28 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67 ze zm.) w konsekwencji braku rozważenia wszystkich przesłanek koniecznych do ustanowienia przymusowego zarządu państwowego zgodnie z dekretem oraz błędną jego wykładnię prowadzącą do odmowy uchylenia decyzji Ministra Gospodarki, pomimo że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także

14 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

15 – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności lub uchylenia zaskarżonej decyzji pomimo istnienia ku temu podstaw w konsekwencji naruszenia prawa materialnego i procesowego przez orzekający w sprawie organ administracji publicznej oraz brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz

16 – art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nieodpowiadającego wymogom ustawowym w konsekwencji pominięcia w uzasadnieniu analizy interesu Państwa jako przesłanki warunkującej legalność ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad drukarnią.

17 Na tych podstawach wnosił o:

18 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości,

19 2) zasądzenie kosztów według przepisanych norm oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

22 Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uzasadnienia wyroku nie można wyprowadzić prawidłowego przeprowadzenia przez Sąd kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Granice trwałości decyzji ostatecznej wyznacza zgodność z przepisami prawa, co oznacza, że przepisy prawa polskiego nie przyjmują bezwzględnej trwałości decyzji administracyjnej. Podważenie trwałości decyzji ostatecznej może nastąpić w trybach nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Tryby nadzwyczajne postępowania administracyjnego mogą mieć za przedmiot weryfikację decyzji wydanych w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych. Ma to tę konsekwencję prawną, że przeprowadzenie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wydaną w postępowaniu zwykłym, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie wyłącza prowadzenia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja wydana w trybie stwierdzenia nieważności może być dotknięta kwalifikowanymi wadami, które uzasadniają zastosowanie sankcji nieważności tej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W razie zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, ponowne prowadzenie w tym przedmiocie postępowania nie jest dopuszczalne dopóki obowiązuje decyzja wydana w tym trybie nadzwyczajnym. Dopuszczalne jest zatem postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej lub odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Do tej decyzji ma też zastosowanie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego rodzaju decyzji nie jest dopuszczalne stosowanie innych podstaw nieważności od wyliczonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dotyczy to też podstawy wyliczonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest rażącego naruszenia prawa. Uchylenie się przez Sąd od oceny zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z tego względu, że było to przedmiotem oceny decyzji Ministra Gospodarki z 12 marca 1997 r. pozbawiło w konsekwencji jednostkę prawa do Sądu. Sąd obowiązany był dokonać oceny, czy odmowa stwierdzenia nieważności decyzji zaskarżoną decyzją nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jest odmowa stwierdzenia nieważności, pomimo że wystąpiła w sprawie przesłanka zastosowania sankcji nieważności decyzji.

23 Rażącym naruszeniem prawa jest zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego niezapisanego w normie prawnej. W orzecznictwie sądowym przyjęta jest jednolita wykładnia art. 1 pkt 3 dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. Nr 21, poz. 67 ze zm.) – zarządem państwowym mogły być objęte nie wszystkie przedsiębiorstwa, lecz tylko te, których uruchomienie bądź utrzymanie w ruchu leżało w interesie państwa. Podkreśla się, że należy zważyć na dwa elementy przepisu art. 1 pkt 3 dekretu – po pierwsze, zwrot "mogą być objęte" oznaczał, że nie było obowiązku ustanowienia zarządu państwowego ani nie wynikał on z mocy oprawa lecz istniała prawna możliwość objęcia pewnych przedsiębiorstw tym zarządem – po drugie, przepis ten mógł mieć zastosowanie tylko do przedsiębiorstw, których funkcjonowanie leżało w interesie państwa. Głównym wyznacznikiem było więc istnienie interesu państwa, co niewątpliwie zawężało kategorię podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla Państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 g rudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1128/98).

24 Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone w przedmiocie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] lutego 1951 r. znak [...] ma na celu przeprowadzenie weryfikacji decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności z punktu widzenia podciągnięcia pod przepis art. 1 pkt 3 powołanego dekretu stanu faktycznego: ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem D. "M" wł. T. R. Ogólnikowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd uchylił się od przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Drobnej Wytwórczości z [...] lutego 1951 r. znak [...].

25 W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

26 O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

27 Do rozpoznania wniosku o przyznanie wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej, właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.