Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., I OSK 1271/05

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., I OSK 1271/05

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący NSA: Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA: Jerzy Bujko Jolanta Rajewska Protokolant Joanna Szcześniak po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 334/05 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi

Uzasadnienie

2 Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] Nr [...] odmówił przyznania M. R. dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona w dniu 6 lipca 2004 r., tj. w dniu złożenia wniosku nie dysponowała już prawem do dodatku z art. 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ uznał, iż z ustaniem prawa do zasiłku dla bezrobotnych, tj. od dnia 4 czerwca 2004 r. strona podlegała biegowi prekluzyjnego terminu 3-dniowego, o którym mowa w art. 11 ust. 6 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z jego bezskutecznym, tj. nieprzerwanym dokonaniem (tj. z dniem 3 lipca 2004 r.) strona straciła nieprzywracalnie legitymację do skutecznego roszczenia o dodatek z art. 11, choćby spełniała przesłanki materialne. Organ wskazał jednocześnie, iż decyzja organu zatrudnienia, której kopię strona dostarczyła ma charakter deklaratoryjny i wraz z jej doręczeniem nie stawia strony w nowej sytuacji prawnej. Okres przysługiwania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych został bowiem uprzednio określony konstytucyjną decyzją przyznającą prawo do zasiłku dla bezrobotnych.

3 Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu sprawy w wyniku złożonego odwołania przez M. R., decyzją z [...] Nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ II instancji wskazał, że dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty zasiłku dla bezrobotnych nie przysługuje, jeżeli stosowny wniosek o przyznanie tego dodatku został złożony po upływie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W rozpoznawanej sprawie M. R. utraciła prawo do zasiłku dla bezrobotnych 6 czerwca 2004 r., natomiast wniosek o przyznanie dodatku przysługującego na mocy art. 11 ustawy o świadczeniach rodzinnych złożyła 6 lipca 2004 r., tj. po upływie 30 dni od dnia ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Termin utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych ustalony został w decyzji Powiatowego Urzędu Pracy Nr 1 w [...], z dnia 5 lipca 2001 r., Nr [...]. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło poglądu skarżącej na temat, że decyzja z dnia [...] Nr [...] została wydana z naruszeniem art. 75 kodeksu postępowania administracyjnego.

4 Na decyzję M. R. wniosła skargę do sądu administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

5 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 17 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 334/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] Nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] Nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 6, 7, 15 i 138 kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując odwołanie wniesione przez skarżącą organ II instancji pominął podniesiony w odwołaniu fakt złożenia przez skarżącą w dniu 20 grudnia 2004 r. w trybie art. 58 § 1 K.p.a. wniosku o przywrócenie 30-dniowego terminu do ubiegania się o przyznanie prawa do dodatku przewidzianego przepisem, art. 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 112, poz. 2255 ze zm.). Skarżąca zasadnie zarzuciła, iż decyzja organu I instancji winna być wydana dopiero po rozstrzygnięciu tego wniosku w odpowiedniej, przewidzianej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego formie aktu administracyjnego indywidualnego i z zachowaniem uprawnienia strony do wniesienia środka odwoławczego (art. 15 K.p.a.). Uchybienie to nie mogło mieć jednak wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, jako że wskazany w art. 11 ust. 6 pkt 1 powołanej powyżej ustawy termin ma charakter terminu prawa materialnego i nie podlega przywróceniu w oparciu o art. 58 § 1 K.p.a. Organ I instancji winien zająć w tym przedmiocie stanowisko w orzeczeniu rozstrzygającym złożony przez skarżącą wniosek.

7 Skarżąca podniosła również, że w dniu 1 czerwca 2004 r. powiadomiła pracownika organu I instancji, iż z dniem 3 czerwca 2004 r. traci prawo do zasiłku dla bezrobotnych i jej wolą jest uzyskanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka związanego z tym faktem, a w konsekwencji złożyła wniosek o przyznanie tego dodatku w formie ustnej. Okoliczność ta nie została jednak wyjaśniona przez organy, a może mieć ona znaczenie z uwagi na zachowanie spornego terminu przez stronę.

8 Zgodnie bowiem z art. 63 § 1 K.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomocą dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a także ustnie do protokołu. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, w przypadku podania wniesionego ustnie pracownik organu obowiązany jest sporządzić protokół, który winien być podpisany przez podmiot, który je składa oraz przez pracownika.

9 Nie można przeto wykluczyć, iż stosowny wniosek złożony został przez skarżącą ustnie, a wymagany protokół nie został sporządzony bądź załączony do akt. Organ winien w tej sytuacji wezwać skarżącą do wskazania pracownika, któremu, jak twierdzi, składała wniosek ustnie i wyjaśnienia okoliczności jego złożenia, a nawet przesłuchać skarżącą, czy też wskazanego przez nią pracownika.

10 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

11 – art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez wykroczenie poza wprowadzone kryterium zgodności z prawem;

12 – art. 23 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 w związku z art. 32 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) przez przyjęcie, że możliwe jest przyznanie świadczenia bez złożenia wniosku w formie przewidzianej i określonej przepisami prawa, które jako przepisy szczególne mają pierwszeństwo przed art. 63 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego;

13 – art. 11 ust. 6 pkt 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych przez rażąco błędną wykładnię i przyjęcie, że stronie nie był znany termin ustania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, w sytuacji gdy strona dysponowała decyzją o przyznaniu tego świadczenia i tym samym okresu na jaki świadczenie to zostało przyznane;

14 – art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 63 § 1, art. 67 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, przez przyjęcie, że został złożony wniosek w formie ustnej, co nie znajduje żądnego potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym.

15 Druga podstawa skargi kasacyjnej to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

16 – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 6, 7, 15, art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego przez wadliwą wykładnię i błędną, dowolną ocenę materiału dowodowego oraz w związku z art. 61 § 1 i § 4 kodeksu postępowania administracyjnego przez rażącą wykładnię i przyjęcie, że organ administracji może nadać własną treść żądaniom, a zwłaszcza żądaniom, które nie zostały złożone organowi;

17 – art. 106 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z dokumentów, a zwłaszcza akt, w których znajduje się wniosek z 1 czerwca 2004 r. o przyznanie świadczenia;

18 – art. 153 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wadliwą ocenę prawną, która prowadziłaby do wydania decyzji obarczonej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego;

19 – art. 32 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że strona skarżąca ma pozycję uprzywilejowaną;

20 – art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, a tym samym dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego.

21 Na tych podstawach wnosiło o:

22 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi,

23 2) orzeczenie o koszach postępowania kasacyjnego.

24 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

25 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawami skargi kasacyjnej.

26 Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zasadnie zarzucono naruszenie art. 23 w związku z art. 32 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.). Zgodnie z art. 23 ust. 1 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych następuje na wniosek, a zatem jest to postępowanie wszczynane na wniosek. Wszczęcie postępowania na wniosek oparte jest na zasadzie odformalizowanej co do treści i formy podania. Według art. 63 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego "Podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adresu i żądania oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych". Jak zasadnie wywodzono w skardze kasacyjnej, zgodnie z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (obecnie art. 32 ust. 2) "W sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (...)". Art. 23 ust. 3 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych reguluje elementy treści wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. W art. 23 ust. 4 uregulowano zasadę obowiązku dołączenia do wniosku dokumentów. Regulacja w art. 23 ust. 3 i 4 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 63 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego stanowi regulację szczególną w zakresie wymagań formalnych skutecznego złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, co oznacza, że reguła odformalizowania co do treści podania przyjęta w kodeksie postępowania administracyjnego nie ma zastosowania. Stanowi o tym expressis verbis art. 63 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego odsyłając od regulacji zawartej w przepisach szczegółowych.

27 W toku rozpoznania sprawy Sąd obowiązany był w oparciu o akta sprawy ustalić, czy dają one podstawę do wywiedzenia, że strona złożyła wniosek o przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jest to istotne z uwagi na to, że M. R. złożyła wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych, sporządzony 30 kwietnia 2004 r., który wpłynął do organu 1 czerwca 2004 r., w którym oświadczyła, że nie dotyczy jej świadczenia, a które było przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Wniosek o ustalenie prawa do zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa dla zasiłku dla bezrobotnych wpłynął do organu 6 lipca 2004 r.

28 Oparcie oceny zgodności z prawem postępowania administracyjnego wyłącznie na art. 63 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego z pominięciem regulacji art. 23 w związku z art. 32 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi.

29 W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.