Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2021 r., I OSK 1236/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2021 r., I OSK 1236/20

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 727/19 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 727/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej, oddalił skargę.

3 Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 W dniu [...] września 2014 r. A. S. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w (PUP) w K. i na mocy wydanej tego samego dnia decyzji została uznana za osobę bezrobotną. W dniu [...]grudnia 2015 r. zawarła z Powiatem K. umowę nr [...] w sprawie przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej, w ramach rezerwy Funduszu Pracy, na realizację programu na rzecz promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej osób bezrobotnych w wieku 30-50 lat (II tura). W § 3 pkt 3 i 4 ww. umowy A. S. zobowiązała się m.in. do niepodejmowania zatrudnienia w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej. Ponadto w § 6 pkt 2 lit. f zobowiązała się do zwrotu w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania otrzymanych środków wraz z odsetkami ustawowymi w przypadku m.in. podjęcia zatrudnienia w okresie pierwszych 12 miesięcy prowadzenia działalności gospodarczej lub zawieszenia działalności gospodarczej. Zwrot środków zabezpieczono wekslem z poręczeniem wekslowym.

5 Organ pierwszej instancji, po powzięciu informacji z ZUS o podleganiu A. S. obowiązkowemu ubezpieczeniu z tytułu pracy i płatnika składek, tj. w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w K., pismem z [...] stycznia 2017 r. wypowiedział warunki umowy z [...] grudnia 2015 r. i wezwał stronę do zwrotu otrzymanych środków wraz z odsetkami, jednocześnie informując poręczycieli o zaistniałej sytuacji.

6 Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku strony, orzekł o rozłożeniu ww. środków na podjęcie działalności gospodarczej na 35 rat po 593,59 zł. Decyzję tę Wojewoda [...]utrzymał w mocy decyzją z [...] grudnia 2017 r. Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Ke 145/18, Wojewódzki Sad Administracyjny w Kielcach, uwzględniając skargę zobowiązanej, uchylił ww. decyzję Wojewody, nakazując ustalić w sposób prawidłowy aktualną sytuację rodzinną i majątkową skarżącej. W dniu [...] czerwca 2018 r. do organu odwoławczego wpłynął odpis prawomocnego wyroku z dnia 5 kwietnia 2018 r. wcześniej jednak, [...] maja 2018 r., A. S. wniosła o umorzenie należności z tytułu jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej. W tej sytuacji Wojewoda, decyzją z [...] czerwca 2018 r., uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z [...] kwietnia 2017 r., dotyczącą rozłożenia na raty i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

7 W dniu [...] sierpnia 2018 r. sporządzono protokół przesłuchania strony, która oświadczyła, że zamieszkuje z rodzicami w mieszkaniu o powierzchni 32,80 m², ale prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nie partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania. Posiada na utrzymaniu córkę, która wymaga specjalistycznej diety (mleko modyfikowane), nie przedstawiając dokumentów na tę okoliczność. Koszty jej miesięcznego utrzymania wraz z wyżywieniem wynoszą 600 zł. Wnioskodawczymi oświadczyła, że ponosi również koszty z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej: opłaty za telefon - 154,28 zł, Internet - 46,29 zł, czynsz za lokal - 426,56 zł, media - 60,26 zł, składki ZUS - 319,27 zł, miesięcznie. Ponadto spłaca kredyt w wysokości 499,12 zł miesięcznie. Otrzymuje miesięcznie dochody w postaci: świadczenia wychowawczego w kwocie 500 zł, alimentów w kwocie 100 zł (nie przedstawiając stosownego wyroku sądowego), świadczenia rodzicielskiego w kwocie 1000 zł, wypłacanego przez ZUS w okresie od [...] października 2017 r. do [...] października 2018 r. Dodatkowo strona oświadczyła, że leczy się u lekarza neurologa i ginekologa, lecz nie posiada rachunków za leczenie.

8 W dniu [...] sierpnia 2018 r. zobowiązana dostarczyła do organu dodatkowe oświadczenie o stanie majątkowym, z którego wynika, że kwota osiąganych dochodów nie uległa zmianie. Wśród stałych miesięcznych wydatków dodatkowo wskazała wydatki na leki i leczenie w wysokości 300 zł, nie przedkładając żadnych dokumentów na ich potwierdzenie. Oświadczyła również, że ma na utrzymaniu dziesięciomiesięczną córkę, która jest na specjalnej diecie, ponadto raz na kwartał wymaga ona wizyty u ortopedy ze względu na stawy biodrowe. W utrzymaniu zobowiązanej pomagają jej rodzice, którzy są osobami niepełnosprawnymi. Z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej ponosi wydatki w kwocie 1006,66 zł.

9 W dniu [...] września 2018 r. Powiatowa Rada Rynku Pracy w K. negatywnie zaopiniowała wniosek A. S. o umorzenie ww. należności. W odpowiedzi na zawiadomienie o zakończeniu postępowania i prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zobowiązana w piśmie z [...] września 2018 r., wezwała organ do dokładnego sprawdzenia materiału dowodowego oraz wniosła o wyłączenie pracowników PUP z komisji wydającej decyzję. Ponadto podniosła, że po wizycie lekarskiej [...] sierpnia 2018 r. ponownie zostały zlecone jej córce wizyty kontrolne u ortopedy.

10 Postanowieniem z [...] września 2018 r. organ pierwszej instancji odmówił wyłączenia pracowników PUP w K. od udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie umorzenia należności, uznając, że nie zaistniały okoliczności, które mogły wywoływać wątpliwości co do bezstronności pracowników.

11 Następnie Starosta K. wydał decyzję z [...] września 2018 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej.

12 W uzasadnieniu Starosta, odnosząc się do każdej z przesłanek umorzenia nienależnie pobranego świadczenia wymienionych w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, stwierdził, że nie zaistniała przesłanka z pkt 1, ponieważ zobowiązana posiada ruchomości w postaci mebli i urządzeń stanowiących wyposażenie lokalu zajmowanego pod działalność gospodarczą, przedstawiających wartość majątkową. Zdaniem organu nie zaistniała również przesłanka z pkt 2, ponieważ zobowiązana utrzymuje siebie i córkę sama, a źródłem jej dochodu są świadczenia rodzicielskie i wychowawcze oraz alimenty, co łącznie daje kwotę 1600 zł miesięcznie; prowadzona działalność gospodarcza nie przynosi dochodu, ale kwota wydatków na pokrycie kosztów utrzymania zobowiązanej i jej córki obejmuje tylko koszty zaliczone do niezbędnych środków utrzymania, na które składają się utrzymanie z wyżywieniem - 600 zł. Do dyspozycji strony pozostaje kwota 1000 zł, zatem dochodzenie należności nie pozbawi zainteresowanej, ani osoby pozostającej na jej utrzymaniu, niezbędnych środków utrzymania. Organ nie stwierdził też zaistnienia przesłanki z pkt 3 i 4, ponieważ nie zostało jeszcze wszczęte postępowanie egzekucyjne.

13 Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że dalsze utrzymywanie działalności gospodarczej, nieprzynoszącej dochodów, jest tylko i wyłącznie decyzją zainteresowanej, która prowadzi ją na własne ryzyko i obciąża ją samą. Alimenty na dziecko nie zostały potwierdzone orzeczeniem sądu i w ocenie organu pierwszej instancji wskazana kwota (100 zł miesięcznie) z przeznaczeniem na utrzymanie dziecka, budzi wątpliwości i nie znajduje potwierdzenia w realiach niniejszej sprawy.

14 Po rozpoznaniu odwołania A. S., Wojewoda [...], decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

15 Na tę decyzję A. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. II SA/Ke 72/19, uchylił decyzję Wojewody, stwierdzając, że organ odwoławczy w istocie ograniczył się tylko do oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, dokonując tej oceny na tle okoliczności istniejących w dacie orzekania przez ten organ, tj. [...] września 2018 r., mimo że już z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że świadczenie rodzicielskie z ZUS w kwocie 1000 zł miało być wypłacane do [...] października 2018 r. W dacie orzekania przez Wojewodę ww. świadczenie już więc skarżącej nie przysługiwało. Sąd polecił, aby organ odwoławczy dokonał ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dotyczącego ustalenia sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej w aspekcie przesłanek przewidzianych w art. 76 ust. 7 przywołanej wcześniej ustawy, przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, mające na celu przede wszystkim uaktualnienie danych w złożonych przez skarżącą oświadczeniach, jak również by zwrócił się do Rady Rynku Pracy w K. o zajęcie stanowiska.

16 W odpowiedzi na wezwanie organu A. S., w piśmie z [...] czerwca 2019 r., oświadczyła, że jej sytuacja materialna i rodzinna, na [...] czerwca 2019 r., nie uległa zmianie, i że jest zarejestrowana w PUP bez prawa do zasiłku. Jako dochód wskazała świadczenie 500+ i 100 zł alimentów i stwierdziła, że wydatki pokrywane są z emerytury i renty rodziców.

17 W piśmie z [...] czerwca 2019 r. PUP w K. poinformował, że [...] października 2018 r. wezwał A. S. i poręczycieli do zapłaty weksla w terminie do [...] października 2018 r. W dniu [...] listopada 2018 r. Sąd Rejonowy w K., uwzględniając pozew Powiatu K. – PUP w K. o zapłatę sumy z weksla, nakazał A. S. i poręczycielom zapłacić solidarnie na rzecz powoda kwotę 22 318,21 zł z odsetkami ustawowymi oraz 2 679 zł kosztów procesu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. Sąd Rejonowy w K., po rozpatrzeniu zarzutów A. S., M. B. (poręczyciel) i J. S. (poręczyciel), wstrzymał wykonanie nakazu zapłaty w stosunku do tych osób. Nakaz zapłaty uprawomocnił się zaś w stosunku do M. S. (poręczyciel), co do którego wszczęto postępowanie egzekucyjne. Na dzień [...] czerwca 2019 r. do spłaty pozostaje 19 288,09 zł.

18 PUP poinformował ponadto, że A. S. podjęła staż na stanowisku nauczyciela przedszkola na okres 6 miesięcy, od [...] czerwca 2019 r., w Fundacji [...] w K. Z tytułu odbywania stażu otrzymuje stypendium w wysokości 1033 zł netto miesięcznie. Pracodawca zobowiązał się do jej zatrudnienia po zakończeniu stażu na okres 3 miesięcy na umowę o pracę w wymiarze jednego etatu.

19 W dniu [...] lipca 2019 r. Powiatowa Rada Rynku Pracy w K. podjęła uchwałę nr [...] o negatywnym zaopiniowaniu wniosku A. S. o umorzenie należności.

20 Z uwagi na tę opinię oraz aktualną sytuację materialną strony, w tym okoliczność podjęcia stażu z gwarancją zatrudnienia, organ odwoławczy wydał decyzję z [...] lipca 2019 r. i uznał, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia przedmiotowych należności. Jego zdaniem spłata zadłużenia jest w niniejszej sprawie możliwa przy zastosowaniu innych form ulgi w spłacie, np. rozłożenie na raty.

21 Skargę na decyzję z [...] lipca 2019 r. wniosła A. S.

22 W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

23 Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził m.in., że kwestia umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych A. S. środków na podjęcie działalności gospodarczej w ramach umowy z [...] grudnia 2015 r. była już przedmiotem postępowania przed Wojewodą [...], a jego decyzja z [...] listopada 2018 r., utrzymująca w mocy odmowną decyzję organu pierwszej instancji, została uchylona prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. II SA/Ke 72/19.

24 Sąd wojewódzki przypomniał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W przywołanym wyroku Sąd zobowiązał Wojewodę do ponownego ustalenia sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej w aspekcie przesłanek przewidzianych w art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2018 r. poz. 1265 ze zm., "ustawa") przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, mającego na celu przede wszystkim uaktualnienie danych oraz zwrócenie się do Rady Rynku Pracy w K. o zajęcie stanowiska.

25 W ocenie sądu wojewódzkiego Wojewoda, ponownie rozpatrując odwołanie A. S., zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 21 lutego 2019 r., tj. ustalił aktualną sytuacją majątkową i rodzinną strony, a ponadto zwrócił się do Rady Rynku Pracy w K. o zajęcie stanowiska. Przeprowadzone ponownie postępowanie odwoławcze nie budzi wątpliwości w aspekcie wymogów z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

26 Zgodnie z art. 76 ust. 7 ustawy starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy, umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna ze wskazanych tam przesłanek.

27 Sąd wojewódzki stwierdził, że użycie przez ustawodawcę sformułowania "może umorzyć" oznacza, że nawet w sytuacji, gdyby skarżąca spełniała kryteria umorzenia zaległości, organy administracji mają jedynie możliwość, a nie obowiązek, umorzenia świadczeń w trybie ww. przepisu. Decyzja wydawana w tym trybie ma bowiem charakter decyzji uznaniowej, a więc charakteryzującej się tym, że po ustaleniu przez organ spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek warunkujących wydanie decyzji, po stronie organu administracji brak jest obowiązku uwzględnienia wniosku. Organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia i może odmówić umorzenia, jeśli w jego ocenie jest to słuszne i celowe w świetle ustalonych okoliczności faktycznych. Trzeba równocześnie mieć na uwadze, że orzekanie przez organy administracji w ramach uznania nie oznacza dowolności w rozstrzyganiu sprawy, ale musi wynikać z okoliczności rozpatrywanej sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego.

28 Wobec tego, rola sądu administracyjnego, kontrolującego decyzję uznaniową, sprowadza się do oceny prawidłowości postępowania prowadzonego przez organy oraz oceny formalnej prawidłowości decyzji. Sąd ocenia m.in. czy organ podejmujący decyzję prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, tj. czy nie jest dowolna.

29 W rozpoznawanej sprawie organ badał wystąpienie każdej z przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy i przeprowadził analizę aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej, na podstawie dowodów dostarczonych przez samą skarżącą oraz informacji z PUP w K. W piśmie z [...] czerwca 2019 r. skarżąca oświadczyła, że jej sytuacja materialna i rodzinna nie uległa zmianie – jest zarejestrowana w PUP bez prawa do zasiłku. Jako dochód wskazała świadczenie 500+ i 100 zł alimentów oraz podała, że wydatki pokrywane są z emerytury i renty rodziców. W piśmie z [...] czerwca 2019 r. PUP w K. poinformował zaś, że skarżąca od [...] czerwca 2019 r. podjęła staż na stanowisku nauczyciela przedszkola na okres 6 miesięcy w Fundacji [...] w K. Z tytułu odbywania stażu otrzymuje stypendium w wysokości 1033 zł netto miesięcznie. Pracodawca zobowiązał się do jej zatrudnienia po zakończeniu stażu na okres 3 miesięcy na umowę o pracę w wymiarze jednego etatu. W związku z ww. oświadczeniem skarżącej, należało przyjąć, że aktualne są jej wyjaśnienia złożone [...] sierpnia 2018 r. oraz w dodatkowym oświadczeniu z [...] sierpnia 2018 r.

30 W świetle powyższego, w ocenie sądu wojewódzkiego, nie sposób dopatrzeć się wadliwości w postępowaniu Wojewody, który mając na uwadze przede wszystkim fakt podjęcia przez skarżącą stażu z gwarancją zatrudnienia oraz negatywną opinię Powiatowej Rady Rynku Pracy w K. co do umorzenia należności, odmówił ich umorzenia. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że w sytuacji osiągania stałych, regularnych dochodów (staż, świadczenie 500+, alimenty), dochodzenie należności mogłoby pozbawić skarżącą albo jej córkę niezbędnych środków utrzymania. Brak jest też podstaw do stwierdzenia, że zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Z akt sprawy wynika, że jeden z poręczycieli, wskutek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, spłaca zadłużenie.

31 Oceniając sytuację osoby wnioskującej o umorzenie należności z punktu widzenia przesłanki wymienionej w art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy, trzeba mieć na względzie możliwość pozbawienia jej niezbędnych, a nie subiektywnie niewystarczających, środków utrzymania. Dochody, z których utrzymuje się wnioskodawczyni, mogą bowiem nie być wystarczające do zaspokojenia określonych przez nią potrzeb, nie oznacza to jednak, że są to "niezbędne środki utrzymania" w rozumieniu ww. przepisu. Zwrot "niezbędne środki utrzymania" nie został zdefiniowany w ustawie. Dla oceny tej przesłanki należy posiadane przez wnioskodawczyni środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, której wysokość w dacie wydania zaskarżonej decyzji wynosiła 1029,80 zł miesięcznie (Komunikat Prezesa ZUS z 20 lutego 2018 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sierot zupełnych oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent, M.P. z 2018 r. poz. 216). Pogląd taki, co prawda, został wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1383 ze zm.), jednak z uwagi na tożsamość wymienionej w nim przesłanki przyznania świadczenia w drodze wyjątku, w sytuacji braku "niezbędnych środków utrzymania" znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r, sygn. I OSK 1112/06).

32 Zdaniem sądu wojewódzkiego, w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły w odniesieniu do skarżącej i jej córki żadne nadzwyczajne okoliczności, przemawiające za umorzeniem przedmiotowych należności, tj. ciężka choroba, niepełnosprawność, bądź inne zdarzenie losowe, wymagające znacznych nakładów finansowych. Skarżąca wskazała wprawdzie, że wydaje na leczenie 300 zł miesięcznie, ale nie przedstawiła żadnych rachunków na potwierdzenie tej okoliczności. Realizacja prywatnych zobowiązań skarżącej, wynikających z umowy kredytowej, nie może korzystać z pierwszeństwa względem możliwości dochodzenia zwrotu jednorazowo przyznanych środków finansowych na podjęcie działalności gospodarczej. Umorzenie całej kwoty zadłużenia naraziłoby interes społeczny na bezpodstawne uszczuplenie środków finansowych Funduszu Pracy oraz Europejskiego Funduszu Społecznego.

33 W ocenie sądu wojewódzkiego, nie można też zapominać, że skarżąca ze środków przyznanych na podjęcie działalności gospodarczej zakupiła komputer (laptop), meble i urządzenia biurowe. Rzeczy te stały się jej własnością, a zatem obiektywnie otrzymała trwałe przysporzenie majątkowe. Nabyte sprzęty mogły zostać spieniężone by choćby częściowo pokryć zobowiązania wobec PUP. W obecnym czasie, kiedy rynek pracy jest coraz korzystniejszy dla pracowników, o czym świadczy podjęcie stażu przez samą skarżącą z gwarancją zatrudnienia, nie jest niczym szczególnym oczekiwanie, by pełnosprawna, młoda jeszcze osoba (ur. w 1984 r.), podjęła wysiłek w celu zwiększenia dochodów swojej rodziny i zwrotu otrzymanych środków publicznych. Skarżąca, składając wniosek o umorzenie należności w całości, nie podjęła nawet próby zwrotu środków choćby w części, a wniosek o rozłożenie należności na raty wycofała. Pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącej na obecnym etapie byłoby więc, zdaniem sądu, przedwczesne.

34 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S., zaskarżając go w całości.

35 Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie zarzuciła nieważność postępowania, spowodowaną rozpoznaniem sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie z udziałem sędziego wyłączonego z mocy samej ustawy, tj. sędziego, który brał udział w wydaniu poprzedniego orzeczenia uchylającego decyzję do ponownego rozpoznania (tożsamość sprawy w sensie materialnoprawnym) oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

36 Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że wyrok z dnia 21 lutego 2019 roku (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 72/19) został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Sędzia WSA Krzysztof Armański (Przewodniczący), Sędzia WSA Beata Ziomek (Sprawozdawca), Asesor Agnieszka Banach. Na mocy tego wyroku uchylona została decyzja organu drugiej instancji, który zobowiązany był do ponownego rozpoznania sprawy, co zakończyło się wydaniem decyzji ponownie zaskarżonej przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W związku z powyższym w dniu 27 listopada 2019 r. (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 727/19) wydany został przez Wojewódzki Sąd Administracyjny kolejny wyrok w przedmiotowej sprawie, tym razem w składzie: Sędzia WSA Sylwester Miziołek (Przewodniczący), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek (Sprawozdawca).

37 Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie ulega wątpliwości, że skład Sądu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. (sprawa o sygn. akt II SA/Ke 727/19), na której zapadł skarżony wyrok, był nieprawidłowy z uwagi na zasiadanie w nim dwóch sędziów wyłączonych od orzekania w niniejszej sprawie z mocy samej ustawy.

38 Niezależnie od powyższego, skarżąca kasacyjnie wskazała także, że do podobnej nieprawidłowości doszło w postępowaniu toczącym się pod sygn. akt II SA/Ke 72/19 (wyrok z dnia 21 listopada 2019 r.), z uwagi na fakt, że w składzie Sądu zasiadała Asesor Agnieszka Banach, która brała udział także w wydaniu poprzedniego wyroku uchylającego decyzję organu drugiej instancji, tj. wyroku z dnia 5 kwietnia 2018 r. w sprawie toczącej się pod sygn. akt II SA/Ke 145/18 (skład Sądu: Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor Agnieszka Banach).

39 W razie niestwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny nieważności postępowania, z ostrożności procesowej, skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

40 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

41 a) art. 76 ust. 7 pkt 2 ustawy przez jego błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że dochodzenie całości należności nie pozbawi skarżącej niezbędnych środków utrzymania,

42 b) art. 76 ust. 7 pkt 4 ustawy przez jego niezastosowanie, pomimo że w sytuacji rodzinno-finansowej skarżącej zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie jednorazowo przyznanych środków, przewyższającej wydatki egzekucyjne (przyjęto błędne i niezrozumiałe założenie, że skoro toczące się postępowanie w stosunku do jednego z poręczycieli jest obecnie skuteczne, to wpływa to na możliwości egzekwowania z majątku skarżącej),

43 c) art. 76 ust. 7 pkt 1 ustawy przez jego niezastosowanie, pomimo że stan majątkowy skarżącej, stwierdzony na podstawie innych okoliczności i dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie, nie przedstawia żadnej wartości likwidacyjnej, a tym samym nie sposób dochodzić z niego należności;

44 d) art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy skarżąca nie została właściwie pouczona o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania stypendium stażowego;

45 2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

46 a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Starosty K. [...] września 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej, w sytuacji istnienia podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a przez jego zastosowanie, podczas gdy nie zachodziły przesłanki przewidziane w tym przepisie,

47 b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a to przez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i w rezultacie bezpodstawne przyjęcie, że organ podjął niezbędne kroki w celu zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz wyjaśnił w sposób dokładny wszystkie okoliczności składające się na stan faktyczny sprawy, pomimo że organ w ogóle nie wziął pod uwagę, w szczególności faktycznie ponoszonych przez skarżącą, miesięcznych wydatków, tymczasowego charakteru osiąganych aktualnie przez skarżącą dochodów (umowa o pracę na okres próbny zawarta jedynie do [...] marca 2020 r.), jak również błędnie ustalił datę zarejestrowania się przez skarżącą w PUP w K. jako bezrobotna (wskazana data to [...] września 2014 r., podczas gdy w okresie od [...] stycznia 2014 r. do [...] września 2015 r. pozostawała ona zatrudniona przez Urząd Miasta i Gminy w K.),

48 c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a to przez zastosowanie całkowicie dowolnej, a nie swobodnej, oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem art. 76 ust. 7 pkt 2, art. 76 ust. 7 pkt 4, art. 76 ust. 7 pkt 1 oraz art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy,

49 d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a to przez zastosowanie całkowicie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało przyznaniem, że nie zachodzą w sprawie przesłanki umorzenia otrzymanych środków na podjęcie działalności gospodarczej, a ich egzekwowanie nie pozbawi skarżącej niezbędnych środków utrzymania,

50 e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nierozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny istoty sprawy, polegające na bezkrytycznym powtórzeniu stanowiska organu,

51 f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez niezapewnienie przez sąd realizacji zasady zapewniającej, aby postępowanie prowadzone było w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej.

52 Na podstawie ww. zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

53 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

54 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

55 Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., gdyż postępowanie przed Sądem pierwszej instancji nie jest dotknięte wadą nieważności. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie skład Sądu, który wydał zaskarżony wyrok, był prawidłowy i nie zasiadał w nim sędzia wyłączony z mocy ustawy. Argumentacja przedstawiona w tym zakresie w skardze kasacyjnej pomija zmiany wprowadzone w brzmieniu art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. z dniem 15 sierpnia 2015 r. na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). Treść art. 18 § 1 jednoznacznie wskazuje, że wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące. Z uwagi na wskazany wyżej charakter tego wyliczenia przyjmuje się, że objęte nim przyczyny wyłączenia sędziego nie powinny być interpretowane rozszerzająco (zob. postanowienie NSA z 16 marca 2004 r., GZ 4/04, ONSA WSA 2004/1, poz. 7 oraz postanowienia NSA z 8 lipca 2011 r., sygn. akt I OZ 490/11 i postanowienie NSA z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1241/10, postanowienia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). W konsekwencji, niedopuszczalna jest wykładnia przesłanek wskazanych w art. 18 § 1 p.p.s.a, która doprowadziłaby do wykreowania nowych przesłanek wyłączenia, których ustawodawca nie przewidział. Okoliczności rozpoznawanej sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że w sprawie mógłby znaleźć zastosowanie przepis art. 18 § 1 pkt 6 p.p.s.a., albowiem żaden z sędziów orzekających w składzie Sądu pierwszej instancji nie brał udziału w wydaniu zaskarżonego orzeczenia. Przesłanki takiej nie stanowi fakt, że wskazani w skardze kasacyjnej sędziowie byli członkami składu orzekającego w sprawach o sygn. akt II SA/Ke 145/18 II SA/Ke 72/19, i w których zapadły prawomocne wyroki. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy również ważności aktu prawnego sporządzonego lub rozpoznanego z udziałem któregokolwiek z członków składu orzekającego w pierwszej instancji, ani żaden z tych sędziów nie występował w tej sprawie jako prokurator. Ponadto w myśl art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. sędzia jest wyłączony z mocy samej ustawy w sprawach dotyczących skargi na decyzję lub postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty wydanych w postępowaniu administracyjnym nadzwyczajnym, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu sądowo-administracyjnym dotyczącym kontroli legalności decyzji albo postanowienia wydanych w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym, brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Wskazana w powyższym przepisie okoliczność nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.

56 Wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, brak jest w sprawie podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 i k.p.a. Sąd ten bowiem dokonał wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i prawidłowo oddalił skargę, albowiem w toku postępowania administracyjnego wykazano, że brak jest podstaw do przyjęcia, że spełniona została któraś z przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, co uzasadniałoby umorzenie należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Trzeba też zważyć, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., a ustalony w uzasadnieniu stan faktyczny znajduje odzwierciedlenie w zebranych dowodach, które zostały wskazane i omówione w uzasadnieniu tejże decyzji, a ocena ich wiarygodności nie nasuwa zastrzeżeń.

57 Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1265 ze zm. – dalej jako "ustawa"), zgodnie z którym Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek:

58 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności;

59 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 i 3, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania;

60 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 i 3, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności;

61 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne.

62 W rozpoznawanej sprawie organ badał wystąpienie każdej z przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy i przeprowadził analizę aktualnej sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej, na podstawie dowodów dostarczonych przez samą skarżącą oraz informacji z PUP w K. Ze złożonych przez A. S. oświadczeń wynika, że zamieszkuje ona z rodzicami w mieszkaniu o powierzchni 32,80 m², ale prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nie partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania. Posiada na utrzymaniu córkę, która wymaga specjalistycznej diety i leczenia. Koszty jej miesięcznego utrzymania wraz z wyżywieniem wynoszą 600 zł. Ponosi koszty z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej: opłaty za telefon - 154,28 zł, Internet - 46,29 zł, czynsz za lokal - 426,56 zł, media - 60,26 zł, składki ZUS - 319,27 zł, miesięcznie (łącznie 1006,66 zł miesięcznie). Spłaca kredyt w wysokości 499,12 zł miesięcznie. Na leki i leczenie wydaje 300 zł. Jest zarejestrowana w PUP bez prawa do zasiłku. Jako dochód skarżąca wskazała świadczenie 500+ i 100 zł alimentów oraz podała, że wydatki pokrywane są z emerytury i renty rodziców. W piśmie z [...] czerwca 2019 r. PUP w K. poinformował organ, że skarżąca od [...] czerwca 2019 r. podjęła staż na stanowisku nauczyciela przedszkola na okres 6 miesięcy w Fundacji [...] w K. Z tytułu odbywania stażu otrzymuje stypendium w wysokości 1033 zł netto miesięcznie. Pracodawca zobowiązał się do jej zatrudnienia po zakończeniu stażu na okres 3 miesięcy na umowę o pracę w wymiarze jednego etatu.

63 Biorąc pod uwagę powyższe, prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że brak jest podstaw do umorzenia należności, bowiem w sytuacji osiągania stałych, dochodów nie można uznać, że dochodzenie należności mogłoby pozbawić skarżącą albo jej córkę niezbędnych środków utrzymania.

64 Zauważyć też trzeba, a co wynika z akt sprawy, że skarżąca w żaden sposób nie uprawdopodobniła ponoszonych przez nią wydatków na leczenie i leki. Istotne są również inne okoliczności, skarżąca mogłaby bowiem sama poprawić swoją sytuację finansową, chociażby poprzez wystąpienie do sądu rodzinnego o podwyższenie alimentów na córkę. Jedynym usprawiedliwieniem braku działania skarżącej w tym zakresie jest przyjęcie, że skarżąca posiada środki na utrzymanie córki korzystając z pomocy ojca dziecka. Skarżąca kasacyjnie mogłaby poprawić też swoją sytuację materialną rezygnując z prowadzenia działalności gospodarczej, która nie przynosi żadnych dochodów. Nie jest też uzasadnieniem dla umorzenia wskazanych należności fakt spłacania przez skarżącą kasacyjnie kredytu Nie ma bowiem powodów, dla których organy zatrudnienia miałyby przedkładać ważność zobowiązań wobec banków z tytułu kredytów nad zobowiązania wobec należności na rzecz Funduszu Pracy. Środki pieniężne przyznane w ramach pomocy z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej są bowiem środkami publicznymi, a wydając decyzję (uznaniową) organ winien uwzględnić zarówno interes skarżącej, jak też uwzględnić interes społeczny, czyli publicznoprawny charakter należności.

65 W rozpoznawanej sprawie nie można też uznać, że skarżąca kasacyjnie nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności, bądź że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Zasadnie zauważył bowiem Sąd pierwszej instancji, że skarżąca ze środków przyznanych na podjęcie działalności gospodarczej zakupiła komputer (laptop), meble i urządzenia biurowe. Nabyte sprzęty mogą zostać spieniężone by choćby częściowo pokryć zobowiązania wobec PUP. Ponadto istotne jest, że jeden z poręczycieli, wskutek wszczęcia postępowania egzekucyjnego, spłaca zadłużenie, a postępowanie egzekucyjne wobec skarżącej nie zostało wszczęte. Zatem nie można ustalić, jakie byłyby koszty egzekucyjne.

66 Prawidłowa jest zatem ocena Sądu pierwszej instancji, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji brak było podstaw i przedwczesne byłoby umorzenie w całości należności wynikającej z obowiązku zwrotu przyznanych skarżącej kasacyjnie środków na podjęcie działalności gospodarczej, a wniosek o rozłożenie należności na raty skarżąca wycofała.

67 Podkreślić też trzeba, że trudna sytuacja materialna nie stanowi automatycznie o umorzeniu należności, a subiektywne przekonanie strony o spełnieniu przesłanek i brak bieżących wolnych środków pieniężnych u dłużnika nie uzasadnia rezygnacji z dochodzenia zaległości.

68 Z wyżej wskazanych powodów nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia art. 76 ust. 7 pkt 2 i 4 ustawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

69 Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy skarżąca nie została właściwie pouczona o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania stypendium stażowego albowiem przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest wniosek A. S. o umorzenie należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej w ramach umowy Nr [...] z [...] grudnia 2015 r.

70 Także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

71 Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, w sposób jasny przedstawia stan faktyczny sprawy, jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Podkreślić należy, że polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z 12 marca 2015r. sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13, wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 1995/16, CBOSA).

72 Odnosząc się z kolei do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. należy wskazać, iż przepis ten przewiduje, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, CBOSA), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12, CBOSA), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12 i wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie wystąpiła.

73 Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

74 Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.