Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., I OSK 1147/19

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r., I OSK 1147/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 536/18 w sprawie ze skargi L.P. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji postanowił: 1. uchylić zaskarżony wyrok w pkt 1 i umorzyć postępowanie; 2. odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem dnia 4 lutego 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 536/18 zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia odwołania L.P. z dnia 30 marca 2018 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

3 Pismem p.o. Zastępcy Naczelnika Wydziału Kadr Komendy Wojewódzkiej Policji [...] z dnia [...] marca 2018 r. L.P. został poinformowany, iż Komisja powołana decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...] w sprawie powołania komisji i określenia zasad udzielaniu płatnych urlopów dodatkowych policjantom pełniącym służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji [...] w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, dokonała oceny i negatywnie zaopiniowała wniosek Dowódcy [...] z dnia 31 stycznia 2018 r. o przyznanie L.P. płatnego urlopu dodatkowego za służbę pełnioną w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia za rok 2017. Wskazana korespondencja została doręczona L.P. w dniu 28 marca 2018 r.

4 Wystąpieniem z dnia 30 marca 2018 r. zatytułowanym "odwołanie" L.P. wniósł do Komendanta Głównego Policji, za pośrednictwem Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], o "(...) zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie mi 13 dni płatnego urlopu dodatkowego o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 3a w zw. z § 13 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 roku (...)". Wskazane odwołanie, jak wyjaśnił organ, zostało potraktowane jako skarga wniesiona w trybie działu VIII K.p.a. i w tym trybie było procedowane.

5 Pismem z dnia 21 czerwca 2018 r. L.P. złożył "zażalenie (ponaglenie) na bezczynność organu" w rozpoznaniu odwołania z dnia 30 marca 2018 r., następnie w dniu 26 lipca 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji w zakresie nierozpatrzenia odwołania od "decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] marca 2018 r."

6 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wyjaśnił, że sporne odwołanie rozpoznawał w trybie określonego w dziale VIII K.p.a., a zatem skarga wniesiona na bezczynność Komendanta Głównego Policji powinna zostać odrzucona.

7 Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

8 Zdaniem Sądu pierwszej instancji istota sprawy sprowadzała się do oceny czy organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania strony. Kluczowe znaczenie miało więc ustalenie czy organ w sposób procesowy ustosunkował się do odwołania strony z dnia 30 marca 2018 r. Analiza akt administracyjnych prowadzi do konkluzji, iż przedmiotem spornego odwołania z dnia 30 marca 2018 r. było z całą pewnością pismo z dnia [...] marca 2018 r. informujące o rezultacie oceny wniosku o udzielenie stronie dodatkowego urlopu za służbę pełnioną w warunkach szkodliwych dla zdrowia. Poza sporem pozostawało również to, że odwołujący się, traktował owo pismo z dnia [...] marca 2018 r. jako decyzję administracyjną wydaną przez Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], o czym świadczy zarówno oznaczenie skarżonego aktu dokonane w omawianym odwołaniu, jak też wnioski procesowe wyartykułowane w nim przez stronę. W świetle powyższego organ administracji, do którego wpłynęło odwołanie, winien albo rozpoznać je merytorycznie, albo wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania. Każdej z tych czynności powinien zaś dokonać w terminie miesiąca, stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie świadczy, jednakże o tym, że organ nie podołał temu obowiązkowi w ustawowym terminie. Nie wydał bowiem ani postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania ani nie wydał rozstrzygnięcia załatwiającego merytorycznie odwołanie. Organ tym samym popadł w bezczynność w rozpoznaniu odwołania, bowiem nie ustosunkował się do niego w sposób procesowy.

9 Zestawiając ze sobą datę złożenia odwołania z datą odpowiedzi wskazującą tryb procedowania organu, a także biorąc pod uwagę, iż bezczynność nie była wynikiem złej woli organu, a jedynie skutkiem niedopatrzenia, Sąd doszedł do przekonania, iż nieudzielenie wnioskodawcy procesowej odpowiedzi na zgłoszone odwołanie, nie spełnia przesłanek umożliwiających uznanie bezczynności jako bezczynności mającej cechy rażącego naruszenia prawa.

10 Jednocześnie WSA w Warszawie podkreślił, że organ nie mógł skutecznie uwolnić się od zarzutu bezczynności podnosząc, iż sporne odwołanie traktował jako skargę wywiedzioną w trybie opisanym w Dziale VIII K.p.a. Z treści odwołania nie wynikała bowiem intencja skarżącego, by organ rozpoznał je w tym trybie. Wręcz przeciwnie, cała treść odwołania z dnia 30 marca 2018 r. świadczyła o tym, iż strona wniosła je od pisma z dnia [...] marca 2018 r., które traktowała jak decyzję administracyjną. Tak więc procedowanie przez organ w trybie Działu VIII K.p.a. nie zwalniało go od zajęcia procesowego stanowiska odnośnie odwołania od decyzji.

11 W dniu 18 marca 2019 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt 1 złożył Komendant Główny Policji, wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania L.P. z dnia 30 marca 2018 r. w określonym terminie i na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. umorzenie postępowania w tym zakresie, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

12 • art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia odwołania L.P. z dnia 30 marca 2018 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ wydał już akt lub dokonał czynności z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności;

13 • art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez wydanie wyroku (w pkt 1) w oparciu o stan faktyczny sprzeczny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz nieuwzględnienie znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego;

14 • art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy, w tym pominięcie przy orzekaniu na gruncie przedmiotowej sprawy prawomocnego postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2018 r. [...], skutkujące brakiem możliwości wykonania zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną orzeczenia w zakwestionowanej części;

15 • art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, z późn. zm.) poprzez zaniechanie i/lub niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu, a także naruszenie obowiązku przedstawienia stanu sprawy zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. w wyniku pominięcia w sprawie istotnych dowodów;

16 • art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i wydanie przez Sąd merytorycznego orzeczenia w pkt 1 pomimo braku istnienia ku temu podstaw, nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania.

17 W odpowiedzi na skargę kasacyjną L.P. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

20 Zarzuty skargi kasacyjnej sprawdzają się do wykazania, że wobec tego, iż przed wydaniem wyroku, choć po wniesieniu skargi Komendant Główny Policji wydał orzeczenie w sprawie z wniosku L.P. z dnia 30 marca 2018 r. - to zobowiązanie organu do rozpoznania tego wniosku jest niezasadne.

21 Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Wedle treści art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Mając na uwadze powyższe regulacje prawne, oczywistym jest, że w przypadku, gdy z akt sprawy wynika, że przed rozpoznaniem przez sąd administracyjny skargi na bezczynność organ wydał akt, którego brak stanowił podstawę do wniesienia skargi do sądu, wówczas postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu staje się bezprzedmiotowe. W żadnym razie nie powoduje to odstąpienia przez sąd administracyjny od dalej idącej kontroli zaskarżonej bezczynności. W razie bowiem stwierdzenia przez sąd, że bezczynność miała miejsce przed wydaniem aktu, wówczas sąd winien określić w wyroku, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.) i ocenić, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

22 W kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że w dacie wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji w aktach sprawy znajdowało się postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2018 r., nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez stronę postępowania administracyjnego z dnia 30 marca 2018 r. Postanowienie to zostało doręczone Sądowi pierwszej instancji pismem organu z dnia 18 września 2018 r. W takiej sytuacji uznać należy, że orzeczenie WSA w Warszawie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia odwołania skarżącego z dnia 30 września 2018 r.- w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, było bezprzedmiotowe. Wniosek ten został już bowiem rozpatrzony przed wydaniem zaskarżonego wyroku.

23 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

24 Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że zachodzi przypadek szczególny, albowiem przyczyną uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji były wyłączenie jego uchybienia.

25 Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.