Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2009 r., I OSK 1042/09

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2009 r., I OSK 1042/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Op 137/09 odrzucającego skargę Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia (...) stycznia 2009 r., nr (...) w przedmiocie opłaty adiacenckiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 22 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Op 137/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę Gminy S.na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 stycznia 2009 r., nr (...)w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

3 W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Gmina S. reprezentowania przez Burmistrza Miasta i Gminy S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27 stycznia 2009 r., nr (...), uchylającą w całości decyzję Burmistrza S. z dnia 1 października 2008 r., nr (...)ustalającą dla M. P. opłatę adiacencką w wysokości 1310 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...) oraz opłatę adiacencką w wysokości 1310 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr (...), dla których Sąd Rejonowy w S. O. prowadzi księgę wieczystą Kw nr (...), w związku ze stworzeniem warunków podłączenia ich do kanalizacji sanitarnej wybudowanej z udziałem środków Gminy S. i umarzającej postępowanie w pierwszej instancji.

4 W skardze Gmina S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazała, że zarzuca jej naruszenie art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej w skrócie "K.p.a." oraz art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwą interpretację.

5 Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji uznał, że skargę Gminy S. należało odrzucić jako niedopuszczalną.

6 Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Burmistrz S., będący organem wykonawczym Gminy Olesno nie był stroną, lecz organem administracyjnym prowadzącym postępowanie administracyjne. Natomiast z art. 28 i art. 29 K.p.a. wynika, że stroną nie może być organ, który w sprawie został powołany do wydania decyzji administracyjnej. Odnosi się to także do organu pierwszej instancji, któremu przepis prawa nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania, z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcie w drodze skargi. Na poparcie swoich wywodów Sąd pierwszej instancji przedstawił liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z którego m. in. wynika, iż gmina, której organ występuje w ustawowej roli organu I instancji orzekającego w sprawie o ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwane jako P.p.s.a.) w zaskarżeniu decyzji kasacyjnej organu odwoławczego do sądu administracyjnego.

7 Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Gmina S. zaskarżając je w całości zarzucając mu naruszenie art. 50 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powołaniem się na brak interesu prawnego skarżącej.

8 Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 P.p.s.a.

9 W motywach skargi kasacyjnej strona skarżąca podniosła, iż jedynie gmina jako osoba prawna może być legitymowana do wniesienia skargi, jeżeli wykaże swój interes prawny, natomiast organ administracji publicznej w istocie nigdy nie jest uprawniony, ponieważ nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i 50 §1 P.p.s.a. Wskazała, iż Burmistrz gminy w zakresie, w jakim wydaje decyzję w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej działa w granicach własnych przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś w granicach interesu prawnego gminy. Tak więc w opinii skarżącej podmiotem wnoszącym skargę jest gmina jako osoba prawna i nie dochodzi do przekształcenia gminy z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcie w drodze skargi, gdyż czym innym jest powierzenie wykonawczemu organowi gminy kompetencji do orzekania w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, czym innym natomiast jest działanie tego organu jako organu osoby prawnej w ramach przyjętej teorii reprezentacji.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

12 Stanowisko Sądu I instancji, iż podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie może być organ, który orzekał w sprawie w I instancji jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( m. in. orzeczenia z dnia 16 lutego 2005 r sygn. akt OSK 1017/04, 10 sierpnia 2005r sygn. OSK 788/05 i OSK 789/05, z 15 lutego 2006r, sygn. akt I OSK 460/05, a ponadto z dnia 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05, z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1211/06 oraz z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1783/07).

13 Podzielając w tej kwestii jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych należy podnieść, iż przyjęcie koncepcji, w której gmina mająca interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego jest podmiotem uprawnionym do wniesienia tej skargi, mimo że decyzję w pierwszej instancji wydał organ tej gminy jest sprzeczne z istotą sprawiedliwości proceduralnej, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Oznaczałoby to sytuację w której jedna ze stron postępowania administracyjnego (gmina) dokonywałaby władczego rozstrzygnięcia o prawach drugiej strony. Nie można bowiem przeciwstawiać samorządowi terytorialnemu interesu prawnego jednostki, z przyznaniem przewagi prawom samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 815/09).

14 W uchwale składu pięciu sędziów z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 (ONSA z 2001 r., nr 1, poz. 17) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.

15 W uchwale siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003, nr 4, poz. 115) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził natomiast pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium.

16 Podsumowując, w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego również wówczas, gdy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty (T. Woś: Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/2003, Sam. Ter. 2004, nr 12, s. 79).

17 W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu. Z tego względu nie jest zasadny, podnoszony przez skarżącą, zarzut naruszenia art. 50 P.p.s.a.

18 Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 §2 P.p.s.a.