Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2022 r., I GW 4/22

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2022 r., I GW 4/22

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wojewody Śląskiego z dnia 29 kwietnia 2022 r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach a Wojewodą Śląskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania Gminy B. od decyzji Przewodniczącego Zarządu Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii z dnia 24 stycznia 2022 r., nr FN.3156.3.2022 w sprawie nadpłaty należności wynikającej z rozliczenia części zmiennej składki rocznej postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach jako organ właściwy do rozpoznania odwołania.

Uzasadnienie

2 Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda) – na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: kpa) w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: ppsa) – wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Katowicach (dalej: SKO) w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania Gminy B. z 9 lutego 2022 r. od decyzji Przewodniczącego Zarządu Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii (dalej: Przewodniczący ZGZM) z 24 stycznia 2022 r. nr FN.3156.3.2022 w sprawie nadpłaty należności wynikającej z rozliczenia części zmiennej składki rocznej za 2019 r., poprzez wskazanie SKO jako organu właściwego do rozpoznania ww. odwołania.

3 W uzasadnieniu wniosku podał, że Przewodniczący ZGZM ww. decyzją stwierdził brak nadpłaty części zmiennej składki rocznej za 2019 r. dla Gminy B..

4 Gmina wniosła odwołanie od ww. decyzji do SKO, które zawiadomieniem z 24 marca 2022 r. zostało przekazane do rozpoznania Wojewodzie. SKO wskazało, że zgodnie z art. 172 § 2 kpa właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zgodnie z art. 17 kpa organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepisy ustaw szczególnych stanowią inaczej (pkt 1), w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie (pkt 2), natomiast w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością (pkt 3). Ponadto SKO odwołując się do przepisów ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim (Dz. U. z 2022 r. poz. 439 ze zm.; dalej: ustawa metropolitalna), podkreśliło że związek metropolitalny jest zrzeszeniem gmin województwa śląskiego, wykonującym zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność posiadającym osobowość prawną. Tym samym związek metropolitalny nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Dlatego podstawę prawną dla ustalenia organu wyższego stopnia wobec przewodniczącego związku metropolitalnego stanowi art. 17 pkt 3 kpa. Z uwagi na brak organów nadrzędnych lub właściwych ministrów wykonujących kompetencje wobec związku metropolitalnego, SKO uznało, że w sprawie znajdzie zastosowanie art. 17 ustawy metropolitalnej, który stanowi, że nadzór nad działalnością związku metropolitalnego sprawują Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda śląski, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Do nadzoru nad działalnością związku metropolitalnego stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2020 r. oraz i 3 poz. 1668 oraz z 2021 r. poz. 1038 i 1834). W ocenie SKO, z uwagi na treść art. 3 ust. 1 ustawy 9 z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2022 r. poz. 135 ze zm.), który stanowi, że wojewoda jest przedstawicielem Rady Ministrów w województwie, to Wojewoda Śląski jest organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji Przewodniczącego ZGZM.

5 Odnosząc się do stanowiska SKO, Wojewoda wskazał, że SKO w treści zawiadomienia nie odniosło się do specyfiki postępowania w sprawie nadpłaty należności wynikającej z rozliczenia części zmiennej składki wnoszonej na rzecz związku metropolitalnego, pomijając w tym aspekcie regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.; dalej: ufp).

6 SKO w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wniosła o wskazanie jako organu właściwego Wojewodę Śląskiego.

7 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

8 Na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwości oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 kpa), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 kpa).

9 W przedmiotowej sprawie, zaistniał negatywny spór o właściwość, w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania Gminy B. od decyzji Przewodniczącego ZGZM z 24 stycznia 2022 r. nr FN.3156.3.2022 w sprawie nadpłaty należności wynikającej z rozliczenia części zmiennej składki rocznej za 2019 r. W tej sprawie zarówno SKO jak i Wojewoda, uznali się za organy niewłaściwe do rozpoznania odwołania.

10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniosek Wojewody o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie SKO jako właściwego do rozpoznania odwołania Gminy B. jest zasadny.

11 Wskazać należy, że zgodnie z art. 51 pkt 2 ustawy metropolitalnej – źródłami dochodów związku metropolitalnego są składki do gmin wchodzących w skład związku metropolitalnego.

12 W myśl art. 53 ust. 1 ustawy metropolitalnej – gminy wchodzące w skład związku metropolitalnego są obowiązane, począwszy od roku, w którym związek metropolitalny został utworzony do wnoszenia na rzecz związku metropolitalnego składek ustalonych w sposób określony w ust. 2-5.

13 Stosowanie do art. 54 ustawy metropolitalnej – do składek, o których mowa w art. 53 ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r - Ordynacja podatkowa (...), z tym że kompetencje organu podatkowego wykonuje przewodniczący zarządu.

14 Zgodnie z art. 4 ust. 2 ufp – przepisy dotyczące jednostek samorządu terytorialnego stosuje się odpowiednio do związków metropolitalnych oraz związków gmin i powiatów.

15 Wobec powyższego do składek stanowiących dochód związku metropolitalnego znajdą odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 ufp.

16 Z kolei art. 67 ust. 1 ufp stanowi, że – do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r - Ordynacja podatkowa (...).

17 Zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ufp – organem odwoławczym od decyzji wydawanych w odniesieniu do należności budżetów jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 60 ufp jest samorządowe kolegium odwoławcze.

18 Powyższy przepis – na mocy art. 4 ust. 2 ufp – znajduje zatem odpowiednie zastosowanie wobec związków metropolitalnych. Jak bowiem wynika z art. 127 § 2 kpa – właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Regulację art. 61 ust. 3 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 2 ufp należy zatem ocenić jako podstawę działania SKO w przedmiotowej sprawie. Dodać należy, że powyższe stanowisko popiera także odwołujący się - Gmina B. (por. pismo z 8 kwietnia 2022 r.).

19 Jednocześnie należy podkreślić, co trafnie wywodzi Wojewoda, że nawet w przypadku, gdyby brak było powyższej regulacji szczególnej przewidującej właściwość samorządowego kolegium odwoławczego jako organu odwoławczego w sprawie przedmiotowego odwołania, właściwość ta wynikałaby z art. 17 pkt 1 kpa, a nie jak wywodzi SKO, z art. 17 pkt 3 kpa.

20 Zgodnie bowiem z art. 17 pkt 1 kpa – samorządowe kolegium odwoławcze jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Jednocześnie zakres pojęcia organów jednostek samorządu terytorialnego w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest szerszy niż gruncie przepisów ustaw samorządowych, tj. ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy o samorządzie województwa. Wynika to z tego, że zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 kpa – ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego – rozumie się przez to organy gminy powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze.

21 Pomimo tego, że związek metropolitalny nie został wprost wymieniony w powyższej regulacji, należy zgodzić się z poglądem – przywołanym przez Wojewodę – a wyrażonym w piśmiennictwie, zgodnie z którym związek metropolitalny stanowi zrzeszenie gmin, dlatego jego organy należy uznać za organy jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 kpa (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, pkt 11 do art. 5).

22 Za powyższym przemawia ustrojowy charakter związku metropolitalnego, który stanowi samodzielny podmiot zdecentralizowanej administracji publicznej, wyposażony podobnie jak jednostki samorządu terytorialnego w katalog zadań publicznych o charakterze metropolitalnym wskazanych w art. 12 ust. 1 ustawy metropolitalnej (por. R. Marchaj, Zadania związku metropolitalnego w województwie śląskim zagadnienia podstawowe, PPP 2019, nr 3, s. 100-116). Zadania te są subsydiarne względem zadań lokalnych i regionalnych wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zastosowanie zasady decentralizacji przesądza zaś o tym, że zadania metropolitalne nie stanowią domeny terenowej administracji rządowej.

23 Istotne jest przy tym podkreślenie relacji związku metropolitalnego wobec samorządu gminnego – stanowi on zrzeszenie gmin, a delegatami zgromadzenia związku metropolitalnego, zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy metropolitalnej wykonawcze gminy wchodzących w skład tego związku lub osoby przez nich upoważnione. Tym samym, choć związek metropolitalny nie jest stricte jednostką samorządu terytorialnego, to z uwagi pomocniczy wobec samorządu terytorialnego charakter realizowanych przez niego zadań pozycję w strukturze administracji publicznej uzasadnione jest objęcie tego podmiotu zakresem stosowania art. 5 § 2 pkt 6 kpa. Należy przy tym zaznaczyć, że w przypadku jednostek pomocniczych, choć nie zostały one wprost wskazane w art. 5 § 2 pkt 6 kpa, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznawano, że wchodzą one w zakres pojęcia "organy samorządu terytorialnego" (por. wyrok NSA z 26 marca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 300/92 LEX nr 26036). W piśmiennictwie wskazuje się, że powyższy pogląd jest zasadny w przypadku ustalenia kompetencji władczych organów jednostek pomocniczych gminy (K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 5).

24 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4, art. 15 § 2 w zw. z art. 182 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji postanowienia.