Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r., II OZ 689/09

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r., II OZ 689/09

Sentencja

1 Dnia 2 września 2009 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Bujko po rozpoznaniu w dniu 2 września 2009 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J.D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 maja 2009 roku, sygn. akt II SA/Gd 61/09 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] lipca 2008 roku nr[...] w sprawie ze skargi J.D na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2008 roku, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego postanawia: oddalić zażalenie.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 15 maja 2009 r. w sprawie ze skargi J.D. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...].

3 W uzasadnieniu decyzji Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja nie mogła podlegać wstrzymaniu, bowiem przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji Sąd zważył, że zaskarżonym aktem jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, a decyzja tego typu nie rozstrzyga o prawidłowości decyzji objętej odwołaniem, zamykając jednocześnie drogę do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Z tych względów Sąd uznał, że decyzja organu I instancji - poprzedzająca zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, nie mieści się w granicach sprawy, o jakich mowa w art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

4 Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Wyjaśniła, że jej wniosek nie obejmował zaskarżonej decyzji, a zatem rozważania w tym zakresie były zbędne. Ponadto skarżąca powołała orzeczenia sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny uzasadniające, w jej ocenie, możliwość orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji organu I instancji.

5 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

6 Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

7 Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej "p.p.s.a." wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W myśl natomiast § 3 tego przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

8 Co do zasady zatem, przedmiotem postanowienia o wstrzymaniu wykonania jest akt zaskarżony do sądu administracyjnego. W wyjątkowych zaś przypadkach przedmiotem takiego rozstrzygnięcia mogą być inne akty podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Trudno zatem stwierdzić, że rozważania Sądu I instancji w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji były zbędne, świadczą one raczej o pełnym i rzetelnym rozpoznaniu wniosku, w zgodzie z cytowanymi wyżej przepisami. Nawet jeżeli przyjąć, że Sąd I instancji nie był obowiązany rozstrzygać w tym zakresie wobec wyraźnego zakreślenia granic wniosku, to uchybienie to w żaden sposób nie wpływa na zasadność postanowienia objętego zażaleniem.

9 Odnosząc się do kwestii dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Sopotu zauważyć należy, że zasadnicze znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma ustalenie zakresu znaczenia sformułowania "w granicach tej samej sprawy" użytego w cytowanym wyżej przepisie. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, nie umożliwia jednak, w ocenie Sądu rozpoznającego zażalenie, wstrzymania wykonania rozstrzygnięcia orzekającego o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy przedmiotem decyzji wydanej przez organ odwoławczy jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania osoby składającej odwołanie. Przede wszystkim bowiem kwestia udzielenia pozwolenia na budowę oraz kwestia uprawnienia strony do występowania w postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie, nie zachowując tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Celem postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę jest bowiem, przyjmując pewne uproszczenie, zbadanie przez organ zachowania przez inwestora ustawowo zakreślonych warunków dla legalnego prowadzenie budowy. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ tej materii w ogóle nie badał, poprzestając na ocenie ewentualnych przeszkód o charakterze podmiotowym, co w każdym przypadku musi nastąpić, zanim organ przejdzie do merytorycznego rozpoznania zasadności odwołania. Brak jest zatem tożsamości spraw w znaczeniu materialnym, co uzasadniało stwierdzenie, że decyzja Prezydenta Miasta Sopotu nie mogła być przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania w przedmiotowym postępowaniu. Należy przy tym podkreślić, że Sąd w pełni aprobuje poglądy doktryny i orzecznictwa przedstawione w treści zażalenie, jednakże dotyczą one zupełnie odmiennych od niniejszej sprawy stanów prawnych i faktycznych. Powołane przez Sąd I instancji orzeczenie dotyczące dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji w przypadku wniesienia skargi na postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zostało wydane oczywiście w identycznym stanie faktycznym jak w sprawie przedmiotowej, jednakże dotyczyło analogicznej sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu I instancji wymykało się ocenie sądu administracyjnego. Podstawowym zaś podobieństwem jest okoliczność, że w obu przypadkach przyjęcie koncepcji dopuszczalności zbadania przez sąd administracyjny zarzutów strony skarżącej dotyczących decyzji organu I instancji, rozstrzygającej sprawę "materialną", byłoby w istocie równoznaczne z zaakceptowaniem obejścia rygorów prawnych wynikających z art. 52 p.p.s.a. statuujących konieczność wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi.

10 Na marginesie rozważań zauważyć należy, że Sąd I instancji niepotrzebnie odniósł się do przepisu art. 135 p.p.s.a., który wyznacza granice merytorycznego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, natomiast samodzielną podstawę wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktów innych niż będące przedmiotem skargi, stanowi przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. Należy jednak zauważyć, że w podstawie prawnej rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał przepis prawidłowy, a zatem uchybienie to nie mogło wpłynąć na treść niniejszego rozstrzygnięcia.

11 Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w postanowieniu.