Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2009 r., II OW 73/09

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2009 r., II OW 73/09

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody M. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą M. a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. w przedmiocie wskazania organu właściwego do udzielenia odpowiedzi na skargi T. G., M. i J. B. oraz A. B. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2009 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. jako organ właściwy do sporządzenia odpowiedzi na skargi i przekazania ich właściwemu sądowi wraz z aktami sprawy

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia 24 września 2009 r. Wojewoda M., na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) w związku z art. 22 § 2 k.p.a., wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą M.m a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. w przedmiocie wskazania organu właściwego do udzielenia odpowiedzi na skargi na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2009 r., Nr [...].

3 W uzasadnieniu wniosku Wojewoda podał, że powyższą decyzją z dnia [...] 2009 r. uchylił pkt VI decyzji, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] 2008 r., znak; [...] zatwierdzającą projekt scalenia gruntów położonych w obrębie ewidencyjnym W. P. o pow. 1017,0031 ha, położonym w Gminie S., powiat brzeski, woj. M..

4 Od powyższej decyzji w terminie wskazanym w art. 53 p.p.s.a. w dniach od 10 lipca do 11 sierpnia 2009 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło 21 osób. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., organ, który wydał zaskarżoną decyzję zobowiązany jest do przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Termin do przekazania skargi do Sądu zamknął się w datach od 10 sierpnia 2009 r. do 11 września 2009 r. Organ wskazał, iż z dniem 1 sierpnia 2009 r. weszła w życie ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 92, poz. 753) zmieniona ustawą z dnia 18 czerwca 2009 r. zmieniającą ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. Nr 99, poz. 826). Art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. wprowadził zmiany w art. 3 ust. 1 ustawy 126 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, późn. zm.) polegające na wykreśleniu Wojewody jako organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w stosunku do starosty. W związku z powyższą regulacją od dnia 1 sierpnia 2009 r. organem tym, zgodnie z art. 17 ust. 1 k.p.a. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 18 czerwca 2009 r. postępowania wszczęte i niezakończone przed wojewodą do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy toczą się przed organem, który przejął jego zadania i kompetencje. Zdaniem Wojewody M., ustawodawca wskazał na wszystkie postępowania, zarówno admininistracyjne jak i sądowe. Przemawia za tym również brzmienie art. 26 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie, który nakłada na wojewodę obowiązek przekazania organowi przejmującemu zadania i kompetencje dokumentację związaną z toczącymi się postępowaniami. Zgodnie z powyższym przepisem Wojewoda przekazał dokumentację, obejmującą 18 teczek akt indywidualnych w dwunastu sprawach, z projektami odpowiedzi na skargi oraz akta dotyczące decyzji Wojewody składające się z 34 kart, akta decyzji Starosty Brzeskiego, załącznik nr 1 do decyzji oraz akta postępowania scaleniowego. Akta te zostały zwrócone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wraz z pismem z dnia 11 września 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze motywuje swoje stanowisko zapisem art. 54 § 2 p.p.s.a., nakładającym na organ, którego działanie dotyczy obowiązek udzielenia odpowiedzi na skargę.

5 W ocenie Wojewody, z uwagi na zmiany kompetencyjne, od dnia 1 sierpnia 2009 r. nie jest on już organem właściwym, a każde jego działanie po tej dacie stanowiłoby naruszenie przepisów o właściwości. Wojewoda odpowiadając na skargę w istocie ograniczyłby kompetencje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie uprawnień przewidzianych w art. 54 § 3 p.p.s.a., który daje organowi, którego działanie lub bezczynność zaskarżono możliwość uwzględnienia skargi. Ponadto w dacie przekazania dokumentacji we wszystkich sprawach, Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało otwarty termin do złożenia odpowiedzi na skargi. W części spraw Wojewoda wraz z aktami przesłał projekty odpowiedzi na skargi do ewentualnego wykorzystania.

6 Wojewoda wskazał także, iż przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym będzie występowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze we wszystkich sprawach objętych niniejszym sporem. Odpowiedź na skargę złożona przez Wojewodę ograniczałaby kompetencje Samorządowego Kolegium Odwoławczego i to zarówno, co do wniosków do uwzględnienia czy oddalenia skargi, jak też w przedmiocie stanowiska wobec zarzutów skargi.

7 Wojewoda stwierdził, że wprawdzie do dnia 31 lipca 2009 r. istniała kompetencja Wojewody do udzielenia odpowiedzi na skargi i przekazania ich do WSA po tym terminie wpływające skargi, według ogólnych zasad, powinny być przekazywane w terminie 7 dni do właściwego organu - to jednak w niniejszej sprawie za decydującą regulację uznano postanowienia art. 26, który zobowiązał dotychczas właściwy organ do przekazania spraw w całości, co w przedmiotowej sprawie oznaczało konieczność "wypłynięcia" terminu do złożenia skargi przez ostatnią ze stron. Termin ten upłynął w dniu 11 sierpnia 2009 r. kiedy została złożona skarga J. i M. B. Spowodowało to zbiorcze przekazanie spraw do SKO. Nadto argumentem przemawiającym za koniecznością jednolitego, zbiorczego potraktowania skarg na decyzje Wojewody z dnia [...] 2009 r. jest okoliczność, iż możliwość poprawnej oceny legalności decyzji jest uzależniona od zapewnienia analizy całokształtu materiału i dokumentów zgromadzonych w sprawie, zaś ich rozdzielenie uniemożliwia taką ocenę.

8 Zdaniem Wojewody M. z treści art. 27 ustawy zmieniającej wynika obowiązek przekazania dokumentacji, co w świetle art. 54 p.p.s.a. oznacza, iż organem zobowiązanym do udzielenia odpowiedzi na skargę jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T.

9 W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o oddalenie wniosku, ewentualnie o wskazanie Wojewody M. jako organu właściwego do udzielenia odpowiedzi na skargi.

10 Kolegium podniosło, iż wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego podlega oddaleniu w przypadku, gdy przed rozstrzygnięciem wniosku przez sąd jeden z organów pozostających w negatywnym sporze kompetencyjnym rozpoznał sprawę merytorycznie (postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. II OW 10/07, ONSA i WSA z 2008r. Nr 2, poz. 30). Wojewoda M. udzielił odpowiedzi na skargi wniesione przez skarżących i przesłał akta sprawy do WSA w Krakowie, co wynika z postanowień z dnia 10 i 11 sierpnia 2009 r. Z przesłanego wniosku wynika, że co najmniej 24 osoby wniosły skargę na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2009 r. Wojewoda M. przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. skargi A. B., J. i M. B. oraz T. G. W ocenie Kolegium, w pozostałych sprawach należy przyjąć, iż Wojewoda M. udzielił odpowiedzi na te skargi i przesłał akta sprawy do Sądu. Wojewoda nie może zatem wskazywać, iż w przypadku 20 osób skarżących był właściwy do udzielenia odpowiedzi na skargi (tych skarg nie przysłano do Kolegium), a w trzech sprawach stwierdził swoją niewłaściwość przesyłając skargi do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T.. Za oddaleniem wniosku przemawia także fakt, iż sprawa pozostaje poza zakresem przedmiotowym sporu kompetencyjnego, bowiem nie jest to sprawa indywidualna z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 p.p.s.a.

11 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w przypadku nie oddalenia wniosku przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosło o wskazanie Wojewody M. jako organu właściwego do udzielenia odpowiedzi na skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] 2009 r. Kolegium podniosło, iż zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, który wydał decyzję powinien udzielić odpowiedzi na skargę i przesłać ją do WSA w Krakowie. W ocenie Kolegium, art. 27 ustawy zmieniającej nie ma zastosowania, bowiem dotyczy postępowań wszczętych i niezakończonych przed wojewodą do dnia wejścia w życie tej ustawy.

12 W nawiązaniu do odpowiedzi na wniosek Wojewoda M. stwierdził, iż wywiedziony przez niego spór kompetencyjny nie jest sporem na bezczynność organu ani na postępowanie wynikające z art. 106 Kpa. Spór kompetencyjny oparł bowiem na art. 3 § 2 pkt 4 i art. 4 p.p.s.a. Nadto nie zgodził się ze stwierdzeniem, że sporne akta zostały przez niego przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wskazał, że akta wszystkich skarg na decyzje Wojewody M. z dnia [...] 2009 r. zalegają w M. Urzędzie Wojewódzkim w K.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 tej ustawy spory te rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny, a do ich rozstrzygania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W niniejszej sprawie wydane zostały decyzje administracyjne zarówno w I jak i II instancji. Niemniej jednak ta okoliczność nie oznacza, że nie istnieje spór kompetencyjny. Spór w niniejszej sprawie nie sprowadza się jedynie do udzielenia odpowiedzi na skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody M. z dnia 30 czerwca 2009r., lecz dotyczy w istocie znacznie poważniejszego zagadnienia. A mianowicie, organ administracji publicznej obciąża nie tylko obowiązek przekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia) - art. 54 § 2 p.p.s.a. Z wniesieniem skargi wiąże się nader istotna kwestia, tj. możliwość uwzględnienia skargi przez organ administracji publicznej - art. 54 § 3 p.p.s.a. Przepis ten reguluje instytucję autokontroli. Stosownie bowiem do tego przepisu organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 156). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 lipca 1999 r., FPS 20/98 – podjętej na gruncie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) - nie ulega wątpliwości, że unormowanie to ma umożliwiać organowi administracji publicznej weryfikację własnego działania bez potrzeby rozpatrywania sprawy przez sąd administracyjny. Rozwiązanie takie prowadzi do szybszego załatwienia sprawy, i to zgodnie z żądaniem skarżącego (pośrednie zrealizowanie jednej z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego - zasady szybkości i prostoty postępowania administracyjnego - art. 12 § 1 k.p.a.), nie angażuje też w rozstrzygnięcie sprawy sądu administracyjnego (por. ONSA 1999, nr 4, poz. 120). Autokontrola służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. Jednocześnie podkreślić należy, iż organ administracji publicznej, w razie uwzględnienia skargi w trybie autokontroli, obowiązany jest wykonać czynności przewidziane w art. 54 § 2 p.p.s.a., a więc przekazać skargę wraz z aktami sądowi administracyjnemu. Skoro przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość uwzględnienia skargi do dnia rozpoczęcia rozprawy, to nie ulega wątpliwości, iż z instytucji autokontroli może skorzystać jedynie organ administracji publicznej, któremu w tym właśnie czasie, tj. od dnia wniesienia skargi do dnia do dnia rozpoczęcia rozprawy, przysługują kompetencje do rozstrzygania danego rodzaju spraw administracyjnych. A zatem, warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli, przewidzianym w art. 54 § 3 p.p.s.a., jest posiadanie przez organ administracji publicznej - w dacie korzystania z tego uprawnienia - kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych. Z uprawnienia tego nie może skorzystać organ administracji publicznej, który co prawda posiadał kompetencje do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej w dacie wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, lecz utracił ją po wydaniu decyzji. Z dniem 1 sierpnia 2009 r. weszła w życie (z wyjątkami – por. art. 39 ) ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie ( Dz. U. Nr 92, poz. 753 ). Z mocy art. 3 tej ustawy przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) otrzymał brzmienie: "Postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5 -7 oraz art. 4 ust. 2".Zgodnie zaś z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej,

14 W art. 27 tejże ustawy ustawodawca postanowił, iż postępowania wszczęte i niezakończone przed wojewodą od dnia wejścia w życie tej ustawy toczą się przed organem, który przejął jego zadania i kompetencje - art. 27 w brzmieniu nadanym z dniem 1 lipca 2009 r. przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 czerwca 2009 r. zmieniającej ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 99, poz. 826). Jednocześnie przepis art. 26 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie ( Dz. U. Nr 92, poz. 753 ) nakazał wojewodom na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego, w terminie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, przekazać organowi przejmującemu zadania i kompetencje dokumentację związaną z toczącymi się postępowaniami sądowymi i administracyjnymi. Powyższe oznacza, że organem uprawnionym do skorzystania z instytucji autokontroli jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. Oceny tej nie może zmienić okoliczność, iż zaskarżone decyzje wydał Wojewoda M.

15 Zauważyć należy, iż postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OW 10/07 (ONSAiWSA 2008/2/30) – powołane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. – dotyczy innej sytuacji faktycznej.

16 A mianowicie, w postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się odnośnie sytuacji, gdy w sprawie została wydana decyzja w I instancji, a więc nie można było uznać, że istnieje spór kompetencyjny, tj. spór o to, który organ winien wydać decyzję administracyjną w I instancji.

17 W tym stanie rzeczy organem właściwym do sporządzenia odpowiedzi na skargi i przekazania ich właściwemu sądowi jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T.

18 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.