Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2007 r., II OSK 777/06

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2007 r., II OSK 777/06

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. i A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1560/05 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 28 lutego 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1560/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi Z. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji , uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji .

3 Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku Z. K. , decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. na podstawie art. 157 § 3 kpa odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. z dnia 20 lutego 2004 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego zlokalizowanego na działce nr 820/2 obszar [...] przy ul. K. w R. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 59 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. W związku z powyższym, zdaniem organu wnosząca o stwierdzenie nieważności Z. K. nie jest stroną tego postępowania jak również nie była stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego.

4 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Z. K. decyzją z dnia 14 września 2005 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie braku przymiotu strony Z. K. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem organu odwoławczego, Z. K. nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa z uwagi na brak przepisu prawa materialnego z którego wynikałyby dla niej określone prawa lub obowiązki. Ponadto, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stroną w sprawach z zakresu udzielenia pozwolenia na użytkowanie pozostaje zgodnie z art. 59 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wyłącznie inwestor.

5 Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. K. Skarżąca wskazała , iż decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 Prawa budowlanego dlatego jej wniosek o stwierdzenie nieważności powinien spowodować wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego.

6 W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za uzasadnioną orzekł na podstawie art. 145 §1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.).

8 W ocenie Sądu I instancji zarówno Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjęli, iż do postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego ma zastosowanie art. 59 ust 7 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003r, Nr 207, poz. 2016 ze zm.).

9 Przypomniano, że Prezydent Miasta R. decyzją Nr [...] z dnia 7 września 2003 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal handlowy w budynku przy ul. K. w R., zobowiązał inwestorów do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W związku z nałożonym obowiązkiem, inwestorzy w dniu 5 lutego 2004 r. wystąpili z wnioskiem o udzielania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego lokalu. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest zatem kontynuacją postępowania wszczętego wnioskiem inwestorów z dnia 7 lipca 2003 r. w sprawie wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal handlowy. Natomiast decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2004 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie stanowi zakończenie tego postępowania.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając skargę Z. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na użytkowy, wyrokiem z dnia 7 czerwca 2004 r. w sprawie SA/Rz 1965/03 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 7 września 2003 r. Z uzasadnienia powyższego wyroku wynika, iż do sprawy o wydanie pozwolenia na budowę wszczętej wnioskiem z dnia 7 lipca 2003 r. powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. Oznacza to, iż w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie mają również zastosowanie przepisy prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. Przepis art. 59 powyższych przepisów, nie ograniczał stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie wyłącznie do inwestora.

11 Przyjęto zatem w zaskarżonym wyroku , iż organy oceniając legitymację skarżącej powinny również mieć na uwadze, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 kpa, a stroną tego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji . To zaś przy uwzględnieniu powyższych rozważań doprowadziło Sąd I instancji do przyjęcia w niniejszej sprawie naruszenia art. 157 § 3 kpa , które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

12 Powyższy wyrok zaskarżyli w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. i A. T. zarzucając mu :

13 - obrazę przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegających na obrazie art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie istniały podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ( błędna interpretacja art. 157 § 3k.p.a.)

14 - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie iż w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 59 ustęp 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718) oraz art. 28 k.p.a.

15 Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r. i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia.

16 Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcie Sądu I instancji i jego uzasadnienie, są wadliwe. Wyjaśniono ,że w przedmiotowej sprawie, winien znaleźć zastosowanie przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 718). Art. 7 ust. 1 tej ustawy stwierdza, że "do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe".

17 Przez pojęcie " sprawa" - o której mowa w art. 7 ust. 1 w/w ustawy rozumieć należy postępowanie administracyjne, a nie proces budowlany mający na celu " wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal handlowy". Na proces budowlany składa się bowiem szereg spraw administracyjnych, z których każda kończy się decyzją ostateczną. Na proces ten składają się min. sprawa administracyjna w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę, jak i też sprawa administracyjna w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego. Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 czerwca 2004 r. SA/Rz 1965/03 - na który powołał się w uzasadnieniu Sąd I instancji dotyczył sprawy administracyjnej w przedmiocie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.

18 Sprawa udzielenia pozwolenia na roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania tocząca się w oparciu o stan prawny sprzed w/w nowelizacji - została zakończona decyzją ostateczną. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, że do sprawy udzielenia pozwolenia na użytkowanie mają zastosowanie przepisy obowiązujące sprzed nowelizacją ustawy prawo budowlane.

19 Wyjaśniono też , iż żaden z przepisów w/w ustawy nie przewidywał, że w przypadku, gdy na podstawie dotychczasowych przepisów było wydane pozwolenie na budowę, a w decyzji udzielającej pozwolenie zawarte zostało zobowiązanie inwestorów do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, również w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkowanie stosuje się przepisy dotychczas obowiązujące.

20 W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji błędnie oparł swoje stanowisko na uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 czerwca 2004 r. w sprawie SA/RZ 1965/03. W uzasadnieniu tego wyroku wynika, że do sprawy o wydanie pozwolenia na budowę wszczętej wnioskiem z dnia 7 lipca 2003 r. powinny mieć zastosowanie przepisy prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. W ocenie skarżącego nie oznacza to jednak, iż w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie mają również zastosowanie przepisy prawa budowlanego w brzmieniu z przed dnia 11 lipca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oparł wyżej przytoczone stwierdzenie na przytoczonym powyżej art. 7 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych ustaw, a przepis ten nie dotyczy sprawy wydania pozwolenia na użytkowanie wszczętej wnioskiem.

21 Sprawa administracyjna w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego, jest w ocenie skarżących odrębną "sprawą" o której mowa w art. 7 ustęp 1 w/w ustawy nowelizacyjnej. Z uwagi na to, iż wszczęta została już po wejściu w życie w/w nowelizacji ( na wniosek inwestorów z dnia 5 lutego 2004 r.), ma więc do niej zastosowanie przepis art. 59 pkt 7 Prawa budowlanego (wprowadzony w/w nowelizacją).

22 Przeciwko założeniu Sądu I instancji , co do tego, iż postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest kontynuacją postępowania wszczętego przez Prezydenta Miasta R. wnioskiem inwestorów z dnia 7 lipca 2003 r. w sprawie wykonania robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal handlowy jak zauważono , przemawia również i to, że postępowanie to toczyło się przed zupełnie innym organem oraz okoliczność, iż każde z postępowań kończy się odrębnymi decyzjami ostatecznymi. Postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania toczyło się przed organem administracji architektoniczno - budowlanej - Prezydentem Miasta R. Zostało ono wszczęte wnioskiem inwestorów z dnia 7 lipca 2003 r. zakończone decyzją ostateczną z dnia 7 września 2003 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany. Postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie toczyło się przed organem nadzoru budowlanego - Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. Zostało ono wszczęte wnioskiem inwestorów z dnia 5 lutego 2004 r. i zakończone decyzją ostateczną z dnia 20 lutego 2004 r. znak [...] udzielającą pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego.

23 Konsekwencją zastosowania art. 59 ust. 7 znowelizowanej ustawy prawo budowlane jest to, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor.

24 W odniesieniu do legitymacji Z. K. do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wskazując na treść art. 28 k.p.a. skarżący podnieśli , że w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku nie wskazano jednak jakiego "interesu prawnego lub obowiązku" Z. K., dotyczyć może postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wykazanie takiego obowiązku lub interesu prawnego w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie lokalu handlowego, rzeczywiście mogło by uzasadniać przyjęcie, iż Z. K. winna być stroną przedmiotowego postępowania.

25 Zdaniem skarżącego, Z. K. nie ma takiego "interesu prawnego" w niniejszym postępowaniu. Według skarżącego, ewentualny interes Z. K. w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie lokalu, mógłby mieć jedynie charakter "interesu faktycznego" , a nie prawnego w stwierdzeniu nieważności przedmiotowych decyzji.

26 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

27 Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 –3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny .

28 Badając stosownie do treści art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistnienie , którejkolwiek z przesłanek nieważności , w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń w rozpoznawanej sprawie .

29 Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie przez pełnomocnika skarżących D. i A. T. oparta została o zarzut wskazany w art. 174 pkt . 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania . Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w myśl art. 174 pkt 1 cytowanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd ( porównaj wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 121/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 11 ) . Natomiast zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt. 2 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowany musi być przeciwko wyrokowi sądu a nie decyzji organy administracji a także , że nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powołanie wyłącznie przepisów procedury administracyjnej ( porównaj wyrok z dnia 19 maja 2004 r. sygn. akt FSK 80/04 opublikowany ONSA i WSA Nr 1 z 2004 r. poz. 12 i wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r. sygn. akt GSK1149/04 niepublikowany ) .

30 Złożona skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom lecz podniesione w niej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie .

31 Z istoty skargi kasacyjnej jako środka odwoławczego od wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wynika , że podstawą skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego tj. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Pełnomocnik skarżących wskazał w tym zakresie na naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 135 w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 157 § 3 kpa .

32 Przepis art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozwala Sądowi administracyjnemu orzekającemu w I instancji wyjść poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy . Obowiązek ten powstaje w odniesieniu do aktów i czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy i jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia . Zatem przesłanką zastosowania tego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających , jeżeli były one podjęte w granicach danej sprawy .

33 Przy uwzględnieniu powyższych rozważań uczyniony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanego wyżej przepisu art. 135 ustawy procesowej w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy pozostaje całkowicie nieusprawiedliwiony albowiem art. 135 omawianej ustawy procesowej nie miał zastosowania w tej sprawie. Przedmiotem oceny Sądu I instancji była wyłącznie kwestia zbadania legalności zaskarżonych decyzji dotyczących odmowy wszczęcia postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak przesłanki podmiotowej do jego wszczęcia , natomiast Sąd I instancji nie objął przedmiotem swego rozstrzygnięcia innych decyzji wydanych w granicach danej sprawy , zaś strona skarżąca w motywach skargi kasacyjnej nie wskazuje nawet na taką potrzebę , skoro wywód prawny zmierza do wykazania , że skarga Z. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie winna być oddalona . Natomiast powoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na motywy orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 czerwca 2004 r. sygn. akt SA/Rz 1965/03 dotyczącego sprawy o pozwoleniu na budowę, nie stanowi naruszenia art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .

34 Również nie można uznać by przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 157 § 3 kpa został naruszony w tej sprawie .

35 Przede wszystkim wskazać należy ,że zgodnie z art. 157 § 2 kpa , postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub urzędu . W razie gdy podanie o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa jednostka powołująca się na własny interes prawny ,organ właściwy w sprawie jest obowiązany wszcząć postępowanie w sprawie . W toku postępowania obowiązany jest ustalić interes prawny jednostki . Dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza przepisami formami regulowanymi przepisami prawa procesowego , a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu , prawa do wysłuchania , stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego . Sąd administracyjny , obowiązany jest przeprowadzić kontrolę przestrzegania przepisów , w tym przepisów regulujących dopuszczalność jednostki do postępowania administracyjnego. Obowiązany jest zatem dokonać kontroli przestrzegania przepisu art. 157 § 3 kpa który stanowi , że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji . Na podstawie tego przepisu orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji . Zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych można dopuścić tylko wtedy gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego . W razie gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni , nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym .

36 W rozpoznawanej sprawie uznano poza postępowaniem administracyjnym ( tj przed jego wszczęciem ) , iż Z. K. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego albowiem przesądził o tym przepis art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt. 49 lit. c ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80 , poz. 718 ) , a stanowił on , iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor . Stąd też zastosowano go w niniejszej sprawie i podjęto w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji rozstrzygnięcie w trybie art. 157 § 3 kpa .

37 Pogląd ten jednakże słusznie został w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zakwestionowany w przedmiotowej sprawie przez Sąd I instancji .

38 Przypomnieć bowiem w tym miejscu należy , że rozstrzygające dla oceny czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w szczególności z powodu rażącego naruszenia prawa , jest stan prawa z dnia wydania tej decyzji , której dotyczy postępowanie . Na taką ocenę nie może mieć wpływu późniejsza zmiana prawa .

39 Przy uwzględnieniu powyższego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji , iż w rozpoznawanej sprawie przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu zastosowanym przez organy administracji nie miał zastosowania .

40 Należy zauważyć , iż postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, w którym organ dokonuje sprawdzeń czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób określony w decyzji o ustaleniu warunków i decyzji o pozwoleniu na budowę . Zatem złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy i złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie mieści się w szeroko pojmowanym zakresie postępowania o pozwoleniu na budowę i stanowi po prostu jego kolejny etap w tym wypadku końcowy ( podobnie w wyroku NSA z dnia 10 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 617/05 publikowany zbiór Lex Nr 198201 ). Przypomnieć bowiem należy , iż obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przedmiotowej sprawie wynikał z decyzji Prezydenta Miasta w R. z dnia 7 września 2003 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę inwestycji polegającej na wykonaniu robót budowlanych związanych ze zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal handlowy w budynku przy ul. K. w R. Postępowanie to zaś wszczęte wnioskiem z dnia 7 lipca 2003 r. winno być prowadzone zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, poz. 718 ) na podstawie przepisów Prawa budowlanego obowiązujących przed dniem 11 lipca 2003 r. Potwierdzeniem tego stanowiska , jest również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 czerwca 2004 r. sygn. akt SA/Rz 1965/03 przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku .

41 Tym samym skoro kolejnym wnioskiem z dnia 5 lutego 2004 r. inwestorzy wykonując postanowienia decyzji o pozwoleniu na budowę zwrócili się do właściwego organu o udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu handlowego to niewątpliwie również i do tego postępowania winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę . Przepisami tymi są uregulowania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji dokonanej wskazaną wyżej ustawą z dnia 23 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw . Wbrew stanowisku skarżących zawartym w skardze kasacyjnej nie można w tym postępowaniu uznać , że postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 20 lutego 2004 r. Nr [...] jest postępowaniem administracyjnym w całkowicie odrębnej sprawie , albowiem co już wyżej zauważono , pozwolenie na użytkowanie determinowane przez decyzję o pozwoleniu na budowę i z niego wynikające jest końcowym etapem szeroko rozumianego postępowania o pozwolenie na budowę . Nie można zatem w okolicznościach przedmiotowej sprawy przyjmować odmiennej koncepcji . To , że w toku prowadzonego postępowania zmieniła się właściwość organów orzekających o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie , nie stanowi przesłanki do przyjęcia , iż jest to odrębny i całkowicie samodzielny etap procesu inwestycyjnego cechujący się odrębnością podmiotową i przedmiotową .

42 Dlatego też należy podzielić pogląd Sądu I instancji , że przepis art. 59 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 11 lipca 2003 r. nie ograniczał stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie . Skoro w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stosuje się art. 28 i 64 § 4 kpa to stroną w tym postępowaniu nadzwyczajnym jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji , lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji . To w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji należy mówić o nowym postępowaniu w stosunku do tego zakończonego decyzja ostateczną w postępowaniu zwykłym, gdyż jest to konsekwencja rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwianej kwestionowaną decyzją .

43 Niezależnie od powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni przepisów Prawa budowlanego dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie można dokonywać w oderwaniu od całego systemu prawnego określonego w przepisach omawianej ustawy jako procesu inwestycyjnego . W szczególności podkreślić należy , że interes prawny wynika również z ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich , o jakim mowa w art. 5 ustawy Prawo budowlane , jeżeli wiąże się to z jednoczesnym naruszeniem określonej normy prawa materialnego , pozwalające na skonkretyzowanie takiego interesu .

44 Wobec powyższego należy zgodzić się z Sądu I instancji , że w związku z naruszeniem art. 157 § 3 kpa w sposób istotny naruszono normę z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej . Wbrew stanowisku skarżących nie można tym samym uznać naruszenia w sprawie przepisów prawa materialnego art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane ( tj. Dz. U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 ze zm. ) jak też art. 28 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie czy też błędną wykładnię . Przesłanka interesu prawnego Z. K. w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie winna zatem być zbadana w postępowaniu rozpoznawczym zgodnie z regułami procedury .

45 Z tych przyczyn wobec nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku.