Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., II OSK 604/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., II OSK 604/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R.-G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2119/13 w sprawie ze skargi A. R.-G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 grudnia 2013 r., sygnatura akt VII SA/Wa 2119/13, oddalił skargę A. R.-G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2013 r., którym utrzymano w mocy postanowienie tego samego organu administracji z [...] lipca 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

3 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] listopada 2007 r., powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał skarżącej rozebranie ogrodzenia zlokalizowanego na działce nr [...] w Z. od strony ulicy [...]. Organ administracji ustalił, że skarżąca zgłosiła zamiar wykonania wskazanego ogrodzenia, właściwy organ nie wniósł sprzeciwu i roboty budowlane zostały rozpoczęte po upływie 30 dni od zgłoszenia, jednakże budowa ogrodzenia naruszała ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ogrodzenie jest usytuowane w miejscu, które w planie miejscowym zostało zarezerwowane pod budowę skrzyżowania drogi wewnętrznej z inną drogą. Organ administracji powołał się przy tym na art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

4 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] marca 2009 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2007 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca wprawdzie skutecznie zgłosiła zamiar budowy ogrodzenia, jednakże jego budowa naruszała ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

5 Skarżąca od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z 16 października 2009 r., sygnatura akt II SA/Kr 749/09, skargę oddalił. Uzasadnienie tego wyroku nie zostało sporządzone.

6 Podaniem z 22 maja 2013 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r.

7 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2013 r., powołując się na art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r. powołując się na to, że WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 16 października 2009 r. oddalił skargę skarżącej na tę decyzję.

8 To postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lipca 2013 r.

9 Oddalając skargę skarżącej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ administracji trafnie przyjął, iż oddalenie wyrokiem WSA w Krakowie z 16 października 2009 r. skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2009 r. przesądza o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Sąd powołał się na uchwałę NSA z 7 grudnia 2009 r., sygnatura akt I OPS 6/09 i wskazał, że analiza zarzutów zawartych w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi do wniosku, iż wszystkie zarzuty, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze do Sądu administracyjnego pierwszej instancji, powinny być – na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. – ocenione z urzędu przez ten Sąd. W przeciwnym razie należałoby przyjąć, że wyrok ten jest wadliwy, co – biorąc pod uwagę, że jest prawomocny – stanowiłoby naruszenie zasady praworządności.

10 W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono naruszenie:

11 - art. 170 w zw. z art. 171 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że w rozpoznawanej sprawie możliwe jest w sposób niebudzący wątpliwości ustalenie zakresu powagi rzeczy osądzonej wyrokiem WSA w Krakowie z 16 października 2009 r., mimo że nie sporządzono uzasadnienia tego wyroku i następnie przyjęciu, że wyrok ten obejmował kwestie podniesione przez skarżącą we wniosku z 22 maja 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji,

12 - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., polegające na wadliwym przyjęciu, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 61a k.p.a.,

13 - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., polegające na wadliwym przyjęciu, że organ administracji, uzasadniając postanowienie z [...] lipca 2013 r., uprawniony był do merytorycznego zagłębiania się w kwestie podniesione przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji,

14 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezapewnienie skarżącej prawa do sądu, jak również poprzez brak wszechstronnego oraz rzetelnego rozpoznania wniosku skarżącej z 22 maja 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r.

15 W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania lub o uchylenie tego wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

16 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.

17 Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

18 Sąd pierwszej instancji trafnie powołał się na uchwałę NSA z 7 grudnia 2009 r., sygnatura akt I OPS 6/09, zgodnie z którą żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Według tej uchwały, w pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia cytowanej uchwały wynika, że jeżeli sąd administracyjny prawomocnie oddalił skargę na decyzję administracyjną, to dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, tylko w takim zakresie, jaki nie był rozważany przez Sąd administracyjny.

19 Mając to na uwadze wskazać należy, że decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2007 r. oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r. opierały się o art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz o ustalenie, że budowa ogrodzenia objęta zgłoszeniem robót budowlanych naruszała ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

20 W skardze do WSA w Krakowie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 30 ust. 1 i 5, art. 50 ust. 1 pkt 3, art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca kwestionowała m.in. ustalenie, że roboty budowlane naruszają ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

21 We wniosku z 22 maja 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r. zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., w zw. z art. 78 Konstytucji RP, w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z § 8 uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy T. i w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 35 ust. 2 i 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 28 k.p.a.

22 Uzasadniając podanie o stwierdzenie nieważności decyzji twierdzono m.in., że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności oraz inne przepisy postępowania, gdyż zaniechał poczynienie "ustaleń w celu weryfikacji okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie, jak również dostępnego organowi materiału, które pozwoliłyby na ustalenie czy ogrodzenie, (...), rzeczywiście zostało w całości usytuowane niezgodnie z postanowieniami obowiązującego (...) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

23 Z powyższego wynika, że podanie o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r. obejmowało to co zostało ocenione przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 16 października 2009 r. Istotnym i jedynym zagadnieniem w sprawie było to, czy ogrodzenie, którego dotyczy sprawa, zostało wybudowane zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tego zagadnienia dotyczyła zarówno skarga do Sądu administracyjnego, jak i później wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zaskarżone przed nim postanowienie, którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r., nie narusza prawa. Tym samym przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne nie są zasadne.

24 W szczególności w okolicznościach sprawy, mimo że wyrok WSA w Krakowie z 16 października 2009 r. nie został uzasadniony, było możliwe ustalenie zakresu rozpoznania sprawy przez ten Sąd i porównanie go z zakresem żądania z późniejszego podania o stwierdzenie nieważności decyzji. Porównanie to doprowadziło do jednoznacznego wniosku, że podanie o stwierdzenie nieważności decyzji było próbą ponownej oceny decyzji, co do której prawomocnie oddalono skargę. Taka ponowna ocena decyzji naruszałaby przepisy dotyczące prawomocności wyroku sądu, czyli art. 170 i art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Zaznaczyć należy, że w podaniu o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r., jako podstawę stwierdzenia nieważności powołano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, zaś cała argumentacja sprowadzała się do kwestionowania zasadności tej decyzji. Faktem jest, że powołano nową, inną niż w skardze argumentację, ale nie oznacza to, że tym samym powstała możliwość ponownej oceny zgodności z prawem decyzji, co do której Sąd administracyjny skargę prawomocnie oddalił. Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 170 w zw. z art. 171 p.p.s.a. nie są zasadne.

25 Nie są też zasadne zarzuty naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezapewnienie skarżącej prawa do sądu, jak również poprzez brak wszechstronnego oraz rzetelnego rozpoznania wniosku skarżącej z 22 maja 2013 r. o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r. Skarżąca miała zapewnione prawo do sądu w zakresie zaskarżenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] marca 2009 r. i z tego prawa skorzystała. Miała też prawo do poddania wyroku WSA w Krakowie z 16 października 2009 r., który był efektem skorzystania przez skarżącą z prawa do sądu, ocenie przez Sąd drugiej instancji, jednakże z prawa tego nie skorzystała, gdyż, jak wynika z akt sprawy, jej pełnomocnik spóźnił się ze złożeniem wniosku o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku.

26 Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., polegające na wadliwym przyjęciu, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 61a k.p.a. Skoro podanie o stwierdzenie nieważności decyzji było niedopuszczalne, to organ administracji prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a., zaś Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę od takiego prawidłowego postanowienia, trafnie zastosował art. 151 p.p.s.a.

27 W końcu nie są trafne zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a i w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., mającego polegać na wadliwym przyjęciu, że organ administracji uzasadniając postanowienie z [...] lipca 2013 r. uprawniony był do merytorycznego zagłębiania się w kwestie podniesione przez skarżącą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Okoliczność, że organ administracji merytorycznie odniósł się do wniosku o stwierdzenie nieważności, nie ma istotnego znaczenia, skoro trafnie przyjęto, że podanie o stwierdzenie nieważności było niedopuszczalne, co uzasadniało zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a.

28 Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił ją.