Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2009 r., II OSK 538/08

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2009 r., II OSK 538/08

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz /spr./ Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Cechu Rzemiosł Różnych w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1020/07 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Miejskich w C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1920/07 po rozpoznaniu skargi Zarządu Dróg Miejskich w Chełmie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Chełmie z dnia [...] kwietnia 1993 r. udzielającej na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane pozwolenia na użytkowanie samowolnie wzniesionego sklepu dobudowanego do budynku mieszkalnego - oddalił skargę.

3 W uzasadnieniu wyroku podano, iż w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ustalono, że postępowanie legalizacyjne w sprawie samowoli budowlanej zakończyło się kwestionowaną decyzją, bowiem brak jest podstaw do orzeczenia o rozbiórce przedmiotowego budynku stosownie do art. 37 ustawy Prawo budowlane. W związku z podnoszonym przez skarżącego zarzutem, że obiekt został zrealizowany w pasie drogowym ulicy Rybnej, organ ustalił, że wprawdzie ulica ta posiada status drogi lokalnej miejskiej na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Chełmie, jednakże fakt ten nie został uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, brak więc było podstaw do stwierdzenia, że obiekt został wybudowany z naruszeniem przepisów o planowaniu przestrzennym.

4 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Zarząd Dróg Miejskich w Chełmie.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd podkreślił, że w zaskarżonej decyzji słusznie stwierdzono, iż postępowanie administracyjne toczyło się w trybie nadzwyczajnym, będącym wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 kpa. Organ administracji publicznej rozstrzyga w tym trybie wyłącznie o tym, czy istniała, bądź nie istniała w dacie wydania kwestionowanej decyzji, przesłanka z art. 156 ( 1 kpa a nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

6 Ustalono na podstawie akt sprawy, iż inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, zaś decyzja kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym, wydana na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, finalizowała jedynie procedurę legalizacyjną obiektu. Uprzednio została wydana decyzja na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., której celem było doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W tym stanie rzeczy zasadnie w zaskarżonej decyzji przyjęto, iż nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych art. 156 ( 1 kpa. Brak jest więc podstaw na etapie postępowania legalizacyjnego, do stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt został wybudowany z naruszeniem przepisów o planowaniu przestrzennym.

7 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Cech Rzemiosł Różnych w Chełmie, reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 ( 4 ppsa przez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku sprzecznych ze sobą treści a to potwierdzenie faktu, iż ulica Rybna, której część została zajęta przez inwestora pod samowolnie wzniesiony obiekt jest drogą lokalną miejską i jednoczesne przyjęcie, że usytuowanie spornego obiektu na środku tej drogi nie jest sprzeczne z przepisami o planowaniu przestrzennym; art. 145 ( 1 pkt 1 lit. b przez nieuwzględnienie kwestii dotyczącej numeracji działek na przedmiotowym terenie; art. 145 ( 1 pkt 2 ppsa przez odmowę stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji wobec zaistnienia przesłanki z art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku jest nieprawidłowe zaś twierdzenia są ze sobą sprzeczne. Obiekt zrealizowano samowolnie na powierzchni istniejącej i zaewidencjonowanej jezdni ulicy /drogi publicznej miejskiej/, która taką drogą była "od zawsze", to jest od kiedy istnieje zabudowa śródmiejska miasta Chełma, zaś uchwała organu gminy, nadająca jej określony status, miała charakter porządkujący.

8 Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną przedstawił sporządzony przez siebie wypis z miejscowego planu zagospodarowania danego terenu obowiązujący w dacie budowy przedmiotowego obiektu, w którym stanowi się, iż ulica Rybna, w którą inwestor wbudował się samowolnie, była tym planem przewidziana jako istniejąca i do zachowania, a kolejne plany nie zawierały postanowień, które wskazywały by na likwidację legalnie istniejącej, potwierdzonej uchwałą Rady Gminy, drogi publicznej - ulicy Rybnej, ustalając na danym terenie możliwość zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Ulica ta jest nadal użytkowana, z istotnym jednak ograniczeniem /zwężeniem/ wynikającym z samowolnej jej zabudowy, której dotyczy niniejsza sprawa. Z tego względu nie mogła kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją nastąpić legalizacja przedmiotowej samowoli, bowiem zachodziła przesłanka do orzeczenia o rozbiórce na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Orzeczenie o legalizacji zostało więc wydane z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 ( 1 pkt 2 kpa/. Ulica Rybna ponadto znajduje się w starej części miasta Chełma i w ocenie strony jest objęta ochroną konserwatorską.

9 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

10 Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie opiera się na zarzutach prawa procesowego mającego zastosowanie przed sądami administracyjnymi. Podstawowym zarzutem jest podanie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Zarządu Dróg Miejskich w Chełmie na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji legalizującej samowolę budowlaną popełnioną podczas obowiązywania ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. /Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm./ okoliczności sprawy i argumentów wzajemnie ze sobą sprzecznych, w aspekcie podstaw do uwzględnienia żądania stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji /art. 156 ( 1 pkt 2 kpa/, co w ocenie strony mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

11 Otóż istotnie, potwierdzając fakt zaistnienia samowoli budowlanej i okres jej popełnienia, jak też zajęcia przez inwestora części pasa istniejącej legalnie i użytkowanej drogi publicznej, mającej status ulicy /drogi lokalnej/, Wojewódzki Sąd Administracyjny jednocześnie uznał za słuszne stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. bowiem są spełnione warunki techniczne dla danego obiektu, nie zostały naruszone przepisy o planowaniu przestrzennym, zaś przed wydaniem kwestionowanej decyzji była wydana decyzja na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, nakazująca inwestorowi wykonanie prac budowlanych w obiekcie, a zatem orzeczenie o legalizacji obiektu na podstawie art. 42 ust. 3 tego Prawa nie jest dotknięte wadą określoną w art. 156 ( 1 kpa.

12 Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

13 Z akt sprawy wynika, co nie jest także kwestionowane w sprawie, iż inwestor dopuścił się samowoli budowlanej zajmując znaczną część pasa drogowego wąskiej, staromiejskiej ulicy Rybnej, która jak to jednoznacznie wynika ze znajdujących się w aktach dokumentów, jest ulicą powstałą w zaraniu kształtowania się zabudowy miejskiej, a tym samym z natury rzeczy wąską, a więc zajęcie części już i tak wąskiej ulicy powoduje niewątpliwie znaczne utrudnienie w jej użytkowaniu. Ulica ta, jako droga publiczna, powinna spełniać funkcje przewidziane dla takiego obiektu. Rozważając więc, czy zachodzą przesłanki określone w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. należało dokonać analizy w aspekcie ust. 1 pkt 2 tego artykułu, który przewiduje wydanie nakazu rozbiórki w odniesieniu do samowolnie zrealizowanego obiektu, jeżeli powoduje on niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. Przedmiotowa samowola powinna zostać ponadto bardziej wnikliwie oceniona w aspekcie przesłanki wydania nakazu rozbiórki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1, to jest zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, zaś nie jest wystarczające ogólne stwierdzenie, że inwestycja nie jest sprzeczna z tymi przepisami. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nawet zawierający postanowienia o charakterze ogólnym /zabudowa mieszkaniowa z usługami/, w którym nie zaznaczono by istniejących dróg komunikacyjnych /ulic/, nie może być tak rozumiany, iż dopuszczalna jest legalizacja samowoli budowlanej nie mającej żadnego związku z funkcjonowaniem ulicy /jak w niniejszej sprawie/ w środku pasa drogowego nie przewidzianej do likwidacji, prawnie istniejącej drogi publicznej /ulicy/, jako nie naruszającej postanowień planu, czy też w ogóle - przepisów o planowaniu przestrzennym. Podjęcie uchwały klasyfikującej ulicę Rybną jako miejską drogę lokalną, świadczy zaś o tym, że ta staromiejska ulica nie jest przewidziana do likwidacji. Skoro Prawo budowlane z 1974 r. przewiduje możliwość legalizacji samowoli budowlanej jedynie pod warunkiem, że wykluczone jest orzeczenie o rozbiórce na podstawie art. 37 /wszystkich jego postanowień/, to oczywiste jest, iż w razie ustalenia, że zachodzi przesłanka np. określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 /samowolnie wzniesiony obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia/, w konsekwencji niedopuszczalna jest legalizacje samowoli budowlanej, a więc wydanie decyzji legalizacyjnej w określonych warunkach braku wyłączenia możliwości orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 powoduje, że kwestionowana decyzja wydana w oparciu o art. 42 ust. 3 może zawierać wadę określoną w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa. Oceniając natomiast we właściwy sposób aspekt zgodności spornej samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu przestrzennym /art. 37 ust. 1 pkt 1/ Sąd powinien także zwrócić uwagę na fakt, że co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zamieszcza się planowane /przewidywane/ zagospodarowanie przestrzenne. Przepisy o planowaniu przestrzennym, jak to wynika z ich treści, mają przede wszystkim na celu zapewnienie ładu przestrzennego, a wydaje się nie budzić wątpliwości, iż bezprawna /samowolna/ zabudowa istniejącej legalnie, użytkowanej drogi publicznej, powinna być uznana za naruszająca ład przestrzenny, a tym samym sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym.

14 Co do kwestii wcześniejszego wydania decyzji z art. 40 Prawa budowlanego, należy podkreślić, że jednoznacznie z przepisu tego wynika możliwość orzeczenia na jego podstawie tylko wówczas, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji nie powinien więc powoływać się na wydanie tej decyzji jako przeszkodę do uwzględnienia żądania stwierdzenia nieważności decyzji legalizacyjnej, lecz zwrócić uwagę, że postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności w określonych warunkach powinna być objęta także i ta decyzja. Dodatkowo tylko wypada zauważyć, że usytuowanie ulicy Rybnej i jej historyczny charakter powinien z urzędu nasuwać Sądowi spostrzeżenie, że nie można wykluczyć objęcia jej ochroną konserwatorską, z czym także może się wiązać kwestia dopuszczalności legalizacji przedmiotowego obiektu.

15 Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa.