Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2018 r., II OSK 5/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2018 r., II OSK 5/17

Sentencja

1 Dnia 28 listopada 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1961/15 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1961/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę A. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] lipca 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

3 Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) postanowieniem z dnia [..] maja 2015 r. w związku z wnioskiem A. B. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [..] maja 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty G. z dnia [..] lutego 2013 r. odmawiającą B. M. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym na parterze, na działce nr ewid. [..], obręb [..], położnej przy ul. C. w G.

5 Po rozpatrzeniu wniosku A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia [..] maja 2015 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [..] lipca 2015 r. utrzymał w mocy w/w postanowienie z dnia [..] maja 2015 r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że legitymacja procesowa do skutecznego kwestionowania decyzji Wojewody M. z dnia [..] maja 2013 r. z całą pewnością nie wynika z okoliczności, iż wnioskodawca - A. B. jest współautorem projektu budowlanego spornej inwestycji, czy też z faktu reprezentowania inwestorki - B. M. w postępowaniu w sprawie udzielania pozwolenia na budowę spornej inwestycji przed organem stopnia podstawowego i organem wojewódzkim. Organ wskazał, że A. B. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [..] maja 2013 r. nie w swojej sprawie, co obligowało GINB do odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie, gdyż żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony.

6 Rozpoznając skargę od wyżej wskazanego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z akt sprawy wynika, że A. B. jest współautorem projektu budowlanego spornej inwestycji, jak również, że reprezentował inwestora - B. M. w postępowaniu przed Starostą G. w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, oraz w postępowaniu odwoławczym przed Wojewodą M. Sąd I instancji zaznaczył, iż w piśmie z dnia 20 kwietnia 2015 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie GINB, A. B. wyjaśnił, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [..] maja 2013 r. złożył w imieniu własnym. Swój interes wnioskodawca wywodził zaś z tego, iż jako projektant i pełnomocnik inwestora występował w sprawie zakończonej decyzją z dnia [..] maja 2013 r.

7 W tak ustalonym stanie faktycznym Sąd I instancji stwierdził, że skoro skarżący występujący w sprawie we własnym imieniu, nie jest żadną z osób wymienioną w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej Pr. bud.), to oczywistym jest, że to żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony. Kodeks postępowania administracyjnego przewidział w takim przypadku instytucję odmowy wszczęcia postępowania tj. w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. , zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte – art. 61a K.p.a. W przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez osobę niebędącą jednym z podmiotów, między którymi było dokonane przeniesienie tych pozwoleń organ po takim wstępnym ustaleniu, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania bowiem żądanie dotyczyło sprawy o przeniesienie pozwolenia na budowę na rzecz innego podmiotu w którym to przypadku nie ma zastosowania art. 28 K.p.a., określający strony w postępowaniu administracyjnym.

8 Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł w terminie prawem przewidzianym reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika A. B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

9 1) art. 3 § 1 i art. 151 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.p.s.a. oraz w zw. z art. 32 i 33 § 1 i 2 K.p.a., art. 61 § 1, 2 i 3 K.p.a., art. 61 a K.p.a. i art. 157 § 2 K.p.a., art. 104 K.p.a. i 105 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Pr. bud. poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonego postanowienia i w efekcie niezasadne oddalenie skargi, podczas gdy powinno nastąpić uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości,

10 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Pr. bud. w zw. z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i z § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego w/w rozporządzenie poprzez niepełne uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego wyroku, sporządzone z pominięciem odniesienia się do zarzutów skargi, a także przez brak rozważenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych w celu stwierdzenia, czy organ II instancji naruszył przepisy postępowania i czy miało to wpływ na wynik sprawy.

11 Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

12 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka wskazała, że Sąd I instancji w ogóle nie rozważył, że A.B. miał w toku postępowania administracyjnego dotyczącego pozwolenia na budowę doręczane wszelkie pisma i decyzje oraz składał w imieniu inwestora odwołanie od decyzji. Skoro zaś skarżący był pełnomocnikiem w pierwszym postępowaniu administracyjnym o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, to pełnomocnictwo to obejmowało również tryb nadzwyczajny z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [..] maja 2013 r. Pomijając tą okoliczność Sąd I instancji naruszył art. 3 § 1 i art. 151 w zw. z art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.p.s.a. w zw. z art. 32 i 33 § 1 i 2 K.p.a. bowiem nie skontrolował należycie postępowania organu w toku wydawania zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Gdyby bowiem WSA w Warszawie tego dokonał , to musiałby dojść do wniosku, że wyrażone w toku postępowania przed organem stanowisko skarżącego, że działa jako projektant z moralnego obowiązku wyjaśnienia sprawy wobec siebie i inwestora, błędnie nie zostało przez organ II instancji uznane jako wykazanie zarówno interesu prawnego, jak i pełnomocnictwa.

13 Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie zauważył także, że w kontrolowanym postępowaniu nie zachodzi sytuacja objęta o jakiej mowa w art. 61a § 1 K.p.a., to jest gdy już z samego wniosku wynika, że złożony on jest przez osobę nieuprawnioną w sprawie, podczas gdy skarżący – czego Sąd w ogóle nie rozważył – wielokrotnie wyjaśniał, że działa jako projektant w sprawie swojej i inwestorki jako pełnomocnik. Powyższe winno doprowadzić Sąd I instancji do uwzględnienia skargi, albowiem w przypadku gdy brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o wszczęcie postępowania nie jest oczywisty i budzi wątpliwości oraz wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie może odmówić wszczęcia postępowania, lecz winien je prowadzić i dopiero w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

15 Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

16 Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

17 Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że złożona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

18 Przypomnieć w tym miejscu należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było wyłącznie postanowienie odmawiające wszczęcia na wniosek A. B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [..] maja 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty G. z dnia [..] lutego 2013 r. odmawiającą B. M. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z lokalem usługowym na parterze, na działce nr ewid. [..], obręb [..], położnej przy ul. C. w G., ze względu na ustalenie, że A. B. nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu.

19 Powyższe oznacza, że na obecnym etapie postępowania poza zakresem badania, tak orzekających w sprawie organów administracji, jak i sądu I instancji pozostawały zagadnienia związane z oceną czy wskazana wyżej decyzja Wojewody M. z dnia [..] maja 2013 r. była zgodna z prawem, czy też obarczona była wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności, a jedynym przedmiotem ustaleń było zweryfikowanie czy podmiotowi wnoszącemu o stwierdzenie nieważności tej decyzji przysługuje przymiot strony postępowania.

20 Dalej zauważyć należy, iż zgłoszone w sprawie zarzuty kasacyjne oparte zostały na wskazaniu, że A. B. składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [...] maja 2013 r. działał jako pełnomocnik inwestorki B.M. Uzasadniając to twierdzenie autorka skargi kasacyjnej podniosła, że cyt. "skarżący wskazał bowiem wielokrotnie i precyzyjnie, iż działa jako pełnomocnik".

21 Powyższe twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uznać należy za oczywiście nieprawdziwe.

22 Zauważyć bowiem trzeba, iż skarżący w piśmie z dnia 20 kwietnia 2014 r. skierowanym do GINB w odpowiedzi na zapytanie w czyim imieniu złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [..] maja 2013 r. wyjaśnił jednoznacznie, że wniosek ten złożył w imieniu własnym oraz jako projektant, zaś we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ponownie wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody składał w imieniu własnym, zaś swój interes prawny w postępowaniu nieważnościowym wyprowadza z faktu bycia projektantem i wynikającej z tego odpowiedzialności za projekt. W tym samym piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2015 r. wyraźnie podkreślił, że odwołanie w postępowaniu zwykłym złożył do Wojewody jako pełnomocnik inwestora i dlatego dołączył do niego upoważnienie uzyskane od B. M., zaś w obecnym postępowaniu działa w imieniu własnym.

23 Również w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.B. wyraźnie wskazywał, że działa we własnym imieniu, realizując swój interes prawny jako projektanta.

24 Powyższe okoliczności były przy tym - wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej - przedmiotem rozważań Sądu I instancji, który nie tylko opisał je w części uzasadnienia obejmującej przedstawienie stanu kontrolowanej sprawy administracyjnej, lecz nadto wprost odniósł się do nich na stronie czwartej uzasadnienia wyroku wskazując, że pomimo, iż A. B. w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę działał jako pełnomocnik inwestora, to z jego pism jednoznacznie wynika, że wniosek o stwierdzenie nieważności złożył w imieniu własnym, a swój osobisty interes prawny wywodzi z tego, że występował w sprawie jako projektant i pełnomocnik inwestorki.

25 Co szczególnie znamienne także pełnomocnictwa do sporządzenia skargi kasacyjnej A. B. udzielił adw. M. A. ustanawiając ją - jak to ujęto w pełnomocnictwie - "moim pełnomocnikiem", a więc w imieniu własnym.

26 W świetle powyższych rozważań za oczywiście bezzasadne uznać należy oba zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty.

27 Skoro bowiem A. B. wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody M. z dnia [..] maja 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję organu szczebla powiatowego odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę B. M. działał w imieniu własnym, a nie jako pełnomocnik tej ostatniej, to nie mogły pokazać się skuteczne zarzuty kasacyjne sprowadzające się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dokonał właściwej kontroli zaskarżonego postanowienia, bowiem przeoczył okoliczność działania skarżącego jako pełnomocnika inwestora także w toku postępowania nieważnościowego.

28 Z powyższego wynika także, że orzekający w sprawie WSA w Warszawie nie naruszył art. 32 i 33 § 1 i 2 K.p.a., albowiem regulacje te dotyczą pełnomocnictwa, zaś skarżący kasacyjnie nie działał jako pełnomocnik, lecz w imieniu własnym.

29 Oczywiście bezzasadny był także zarzut naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem jak wykazano powyżej w uzasadnieniu wyroku uwzględniono okoliczności sprawy związane z uprzednim działaniem przez skarżącego jako pełnomocnik inwestora w postępowaniu zwyczajnym oraz wyjaśniono w oparciu o co Sąd ustalił, że wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego złożył on w imieniu własnym, a nie jako pełnomocnik innej osoby.

30 Prawidłowo ustalając, że A. B. składając wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego działał w imieniu własnym, Sąd I instancji wskazując, że art. 28 ust. 2 Pr. bud. ma charakter szczególny względem art. 28 K.p.a., dokonał następnie wykładni art. 28 ust. 2 Pr. bud., w wyniku której doszedł do wniosku, iż przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę służy wyłącznie podmiotom w tym przepisie wskazanym. Dokonując następnie aktu zastosowania tegoż przepisu w ustalonym stanie faktycznym sprawy Sąd stwierdził, że skoro A. B. występując w sprawie we własnym imieniu nie należy do żadnej z kategorii podmiotów wskazanych w art. 28 ust. 2 Prawa bud., to jest oczywistym, że nie posiada przymiotu strony postępowania i co za tym idzie żądanie wszczęcia postępowania zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony.

31 Również w tym zakresie za nieoparty na prawdzie uznać należało zarzut strony skarżącej kasacyjnie jakoby Sąd I instancji nie wyjaśnił z jakich przyczyn przyjął, iż wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego złożony został przez osobę nieuprawnioną.

32 Jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby zakwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji tak wykładni, jak i zastosowania art. 28 ust. 2 Pr. bud. mimo formalnego wskazania tego przepisu w pierwszym z zarzutów kasacyjnych jako wzorca kontroli.

33 Z powyższego wynika, że orzekający w sprawie WSA w Warszawie nie naruszył także pozostałych wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów, w tym szczególności art. 28 K.p.a., albowiem w ogóle go nie stosował oraz art. 61a § 1 K.p.a., albowiem w sytuacji, gdy podanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną w sprawie, prawidłowo ocenił, że po stronie organu zaistniały przesłanki do wydania orzeczenia wskazanego w tym przepisie. Z tych samych przyczyn Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 157 § 2, art. 104 i art. 105 K.p.a.

34 Nie zaistniało także naruszenie przez Sąd I instancji art. 35 ust. 1 Pr. bud. w zw. z § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i z § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego w/w rozporządzenie, albowiem także tych przepisów WSA w Warszawie nie stosował orzekając w sprawie. Z treści tak zarzutów kasacyjnych, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika przy tym jak treść wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego miałaby wpłynąć na ocenę przysługiwania przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym pozwolenia na budowę, występującemu w imieniu własnym autorowi projektu budowlanego, którego zatwierdzenia organy odmówiły w postępowaniu zwykłym. Przypomnieć zaś należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do rozwijania, czy też doprecyzowywania stawianych przez kasatora zarzutów.

35 Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 2 K.p.a. wskazać zaś wreszcie należy, iż zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Obowiązkiem organu nadzoru jest więc w pierwszej kolejności zbadanie, czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony. W ogóle nie podlega zaś sądowej kontroli brak wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego nie następuje w formie postanowienia, a składającemu takie żądanie nie przysługują również żadne środki procesowe zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 1998 r., sygn. akt III SA 408/97, Monitor Podatkowy 1999/4/43).

36 Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.