Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r., II OSK 468/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r., II OSK 468/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Kazimierz Bandarzewski /spr./ Protokolant: asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 588/15 w sprawie ze skargi A. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 588/15 oddalił skargę A. M. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 maja 2015 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

3 Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 W toku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, postanowieniem z 9 lutego 2015 r. Nr ... Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej PINB, organ I instancji), na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "Prawem budowlanym z 1974 r." w związku z art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "Prawem budowlanym z 1994 r.", zobowiązał A. i B. M. do przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej budynku szopy drewnianej usytuowanej na działce o numerze ... w miejscowości D. gmina W. Zaznaczył, że opracowanie powinno zawierać podstawowe rysunki, przekroje, elewacje umożliwiające określenie jego konstrukcji i głównych parametrów liczbowych takich jak długość, szerokość, wysokość, powierzchnia zabudowy, powierzchnia użytkowa, kubatura. Ekspertyzę należy przedłożyć w terminie do dnia 6 maja 2015 r.

5 Zażalenie na ww. postanowienie złożył A. M.

6 Rozpoznając zażalenie postanowieniem z 15 maja 2015 r., Nr ... M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB, organ odwoławczy), na podstawie art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 K.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. Organ odwoławczy wskazał, że ustawodawca w Prawie budowlanym z 1974 r. enumeratywnie wymienił przypadki kiedy na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia. WINB stwierdził, że redakcja art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. nie budzi wątpliwości, że ustawodawca nie przewidział możliwości zakwestionowania postanowienia wydanego w tym trybie w ramach środka, jakim byłoby zażalenie.

7 Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. M.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozpoznając sprawę Sąd nie dopatrzył się takiego rodzaju naruszenia prawa, które kwalifikowałoby zaskarżony akt do wyeliminowania z obrotu prawnego. WSA wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia organu I instancji był art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Organ ustalił, że szopa, której legalność wybudowania jest przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego, powstała przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r., zatem w sprawie zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

9 Kontrola sądowoadministracyjna w niniejszej sprawie prowadzona była na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazana wyżej regulacja prawna zawarta w treści art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewiduje możliwości kwestionowania aktu prawnego wydanego na jego podstawie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, że w przypadku postanowienia wydanego w trybie art. 56 ust.1 Prawa budowlanego z 1974 r. żaden przepis nie przewiduje jego samodzielnego zaskarżenia, a tym samym - zażalenie wniesione na takie postanowienie jest niedopuszczalne.

10 Wyjaśniono, że postanowienie wydane przez PINB na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ma charakter wyłącznie dowodowy i nie stanowi konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki, czyli nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które jest istotą decyzji administracyjnej. Postępowanie administracyjne w zakresie prawidłowości przeprowadzania czynności dowodowych może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w dalszym toku postępowania oraz w skardze do sądu administracyjnego (patrz: wyrok WSA w Lublinie z 12 października 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 330/10; wyrok NSA z 26 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 639/97; wyrok NSA z 19 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 881/96).

11 W ocenie Sądu redakcja art. 56 Prawa budowanego z 1974 r. nie budzi wątpliwości, że ustawodawca nie przewidział możliwości zakwestionowania postanowienia wydanego w tym trybie w ramach środka, jakim byłoby zażalenie. Zażalenie jest samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia, których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a., przewidują expressis verbis przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego bądź przepisy prawa materialnego na podstawie których postanowienie zostało wydane. Strona nie została pozbawiona możliwości jakiejkolwiek jego kontroli. Postanowienie, na które nie służy zażalenie, skarżący może bowiem zaskarżyć w odwołaniu od decyzji rozstrzygającej (art. 142 K.p.a.), która zostanie wydana po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w przedmiocie oceny legalności wykonania przedmiotowej inwestycji.

12 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie wniósł A. M.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

13 1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

14 a) art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez błędną jego wykładnię polegająca na uznaniu, że użytym w rzeczonym przepisie pojęciu "przepisy dotychczasowe" mieści się art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zawierający normę kompetencyjną o charakterze ogólnym w sytuacji, gdy przez pojęcie to należy rozumieć jedynie przepisy dotyczące likwidacji samowoli budowlanej;

15 b) art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego zastosowanie, pomimo tego, że po wejściu w życie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wykonując zadania kontrolne i nadzorcze organ nadzoru budowlanego nie może działać na podstawie nieobowiązującego już Prawa budowlanego z 1974 r.;

16 c) art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że przepis ten po jego wejściu w życie jest jedynym, który winien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie;

17 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

18 a) art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia prawa przez organy postępowania administracyjnego obu instancji, polegającego na:

19 - uznaniu, że w sprawie zastosowanie ma art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wobec czego na postanowienie wydane na jego podstawie strome nie przysługuje zażalenie;

20 - całkowitym pominięciu art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. zgodnie z którym na postanowienia nakładające na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz przysługuje zażalenie;

21 b) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia prawa przez organ II instancji tj. art. 134 w związku z art. 141 § 1 i 144 K.p.a. polegającego na stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania pomimo braku ku temu podstaw;

22 c) art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo jej usprawiedliwionych podstaw.

23 Opierając skargę kasacyjną na powyższych podstawach skarżący wniósł o jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., a w jego wyniku o uchylenie zaskarżonego postanowienia WINB z 15 maja 2015 r. nr ... oraz postanowienia PINB z 9 lutego 2015 r. nr ....

24 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stanowisko WSA nie jest prawidłowe, gdyż w piśmiennictwie wyrażany jest pogląd, że w przypadkach określonych w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. pod pojęciem przepisów dotychczasowych należy rozumieć: art. 37, 38, 39, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. (zob. wyrok NSA z 20 września 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 1597/98; wyrok NSA z 13 lutego 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 1231/2000; wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 138/06, Prawo budowlane. Komentarz, Piątek W., Despot-Mładanowicz, A.Gliniecki A., Ostrowska A., Kostka Z., Autor komentarza do roz. 11 art. 103: A. Gliniecki, LexPolonica).

25 Organy administracyjne obu instancji, jak i WSA dopuściły się naruszenia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez jego błędną wykładnię, a także art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez jego zastosowanie oraz art. 81c ust 2. Prawa budowlanego z 1994 r. także poprzez jego niezastosowanie. W postanowieniu zobowiązującym skarżącego do przedłożenia orzeczenia o stanie technicznym samowolnie wybudowanego budynku, wskazana została wadliwa podstawa prawna nałożenia tego rodzaju obowiązku nie wpływa na odebranie stronie postępowania uprawnienia do zaskarżenia rozstrzygnięcia z którym się ona nie zgadza. Warunkiem skuteczności złożenia zażalenia jest to, czy przepis stanowiący rzeczywistą podstawę prawną działania organu administracji dopuszcza zaskarżenie wydanego przez ten organ aktu. W świetle art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. nie może być wątpliwości, że ustawodawca dopuścił możliwość zaskarżenia postanowień wydawanych przez organy nadzoru budowlanego o nałożeniu obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 737/08). Skarżącemu przysługiwało prawo wniesienia zażalenia na postanowienie wydane formalnie na podstawie nieobowiązującego przepisu Prawa budowlanego z 1974 r., a w rzeczywistości w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

26 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

27 Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

28 W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

29 Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

30 Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

31 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

32 W tej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny niedopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

33 Trafnie Sąd pierwszej instancji przyjął, że w stosunku do budynków i budowli, których legalność wybudowania jest przedmiotem postępowania i które powstały przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r., mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., co wprost wynika z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Stanowi on bowiem, że art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

34 Art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi podstawę do wydania postanowienia dowodowego w toku już prowadzonego postępowania. Skoro prowadzone było postępowanie w sprawie legalizacji inwestycji zrealizowanej przed 1 stycznia 1995 r., to wydawanie postanowień dowodowych w toku tak prowadzonego postępowania wymagało także zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., tj. art. 56 tejże ustawy.

35 Treść art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewiduje możliwości odrębnego kwestionowania aktu prawnego wydanego na jego podstawie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie orzecznictwie sądów administracyjnych z których wynika, że w przypadku postanowienia wydanego w trybie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. żaden przepis nie przewiduje jego samodzielnego zaskarżenia, a tym samym - zażalenie wniesione na takie postanowienie jest niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 881/96; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Po 307/13; wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 330/10).

36 Postanowienie wydane na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ma charakter wyłącznie dowodowy, nie stanowi konkretyzacji normy prawa materialnego w zakresie uprawnień lub obowiązków jednostki, nie stanowi rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, które jest istotą decyzji administracyjnej. Na postanowienie co do przeprowadzenia określonego dowodu nie przysługuje zażalenie, zaś postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w dalszym toku postępowania oraz w skardze do sądu administracyjnego (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt II SA/Lu 330/10; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 639/97; wyrok NSA z dnia 19 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 881/96).

37 Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że ustawodawca w art. 56 Prawa budowanego z 1974 r. nie przewidział możliwości zakwestionowania postanowienia wydanego w tym trybie w ramach środka, jakim byłoby zażalenie. Zażalenie jest samodzielnym i formalnym środkiem zaskarżenia, który przysługuje tylko na takie postanowienia których zaskarżalność, zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a., przewidują expressis verbis przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bądź przepisy prawa materialnego, na podstawie których postanowienie zostało wydane.

38 Zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Skoro zostało wszczęte postępowanie w sprawie samowoli budowlanej obiektu zrealizowanego przed 1 stycznia 1995 r., to stosuje się w tym zakresie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., a więc także i przepisy proceduralne dotyczące czynności dowodowych w zakresie samowoli budowlanych w oparciu o Prawo budowlane z 1974 r., a nie Prawo budowlane z 1994 r. Tym samym nie było podstaw do stosowania w tej sprawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W przeciwnym razie organy prowadziłyby jedno postępowanie z wykorzystaniem różnych aktów prawnych regulujących identyczne kwestie. Prawo budowlane z 1994 r. także zawiera przepisy dotyczące np. nakładania obowiązku sporządzenia ekspertyz, ale te przepisy proceduralne stosuje się wówczas, gdy samo postępowanie ma za przedmiot regulację objętą Prawem budowlanym z 1994 r.

39 Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 P.p.s.a. w zakresie niedostrzeżenia naruszenia przez organy administracyjne w tej sprawie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz art. 81c ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Skoro przedmiotem podstawowego postępowania była samowola budowlana dotycząca obiektu zrealizowanego przed 1 stycznia 1995 r., to organy trafnie stosowały przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. (zgodnie z art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r.), a tym samym mogły zastosować jako podstawę do podjęcia czynności dowodowych właśnie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r.

40 Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo jej usprawiedliwionych podstaw, ponieważ skarga nie była uzasadniona i trafnie Sąd pierwszej instancji skargę oddalił.

41 Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.

42 W sprawie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu rozstrzyga wojewódzki sąd administracyjny, a tym samym wniosek zawarty w tym zakresie w skardze kasacyjnej nie mógł zostać rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny.