Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2019 r., II OSK 432/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2019 r., II OSK 432/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2910/15 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 18 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2910/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej – p.p.s.a.) oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2015r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A., pozwolenia na przebudowę linii kolejowej nr [...], realizowanej w ramach zadania inwestycyjnego: Modernizacja linii kolejowej [...] - modernizacja odcinka: [...] (km 46,700 - 67,200 linii nr [...]).

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Fundacji [...] z siedzibą w W. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy:

4 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 28 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego w związku z art. 44 ust. 2 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, 1566 i 1999 oraz z 2018 r. poz. 810) oraz art. 1 pkt 2 lit. c Dyrektywy 2011/92/WE, art. 2 pkt 1 i 2 Dyrektywy 2011/92/WE, art. 6 pkt 4 Dyrektywy 2011/92/WE i art. 11 pkt 114 Dyrektywy 2011/92/WE oraz w związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE) i art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE) - poprzez przyjęcie takiej wykładni przepisów krajowych, która ogranicza prawa zainteresowanej społeczności do udziału w postępowaniu dotyczqcym zezwolenia na realizację przedsięwzięcia oddziałującego na środowisko w stosunku do praw przyznanych takiej społeczności przez przepisy wspólnotowe;

5 2. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit/ c p.p.s.a. oraz art. 134 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy organ umorzył postępowanie w sytuacji, gdy powinien był orzec o niedopuszczalności odwołania;

6 W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji oraz uchylenie decyzji organu I i II instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

7 W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

8 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

10 Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

11 Przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego była decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze podjęta w następstwie oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zgodnie z którą skarżącej Fundacji nie można było przyznać legitymacji uprawniającej do wniesienia odwołania oraz uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony.

12 Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki, kierując się właściwą wykładnią przepisów wymienionych w podstawie kasacyjnej, zasadnie zaakceptował rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Zaznaczyć należy, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym uregulowany jest zasadniczo w art. 31 k.p.a. Jednak art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego wyłącza stosowanie art. 31 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy prawidłowo wskazał na treść art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowiącego, że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, 1566 i 1999 oraz z 2018 r. poz. 810).

13 W świetle wymienionego przepisu kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie było to, czy przedmiotowe postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. Zaznaczyć przy tym należy, że decyzja z [...] lipca 2015 r. udzielająca pozwolenia na sporną inwestycję poprzedzona była wydaniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

14 Zgodnie z postanowieniami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. regułą jest przeprowadzanie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednak w myśl pkt 2 tego przepisu w przypadku wydawania na podstawie prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko może być przeprowadzane dwukrotnie, jeżeli:

15 1) taka konieczność została stwierdzona w decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych lub podmiot planujący realizację przedsięwzięcia wymagającego uzyskania jednej z wymienionych decyzji wystąpi z takim wnioskiem;

16 2) organ właściwy do wydania jednego z tych orzeczeń stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

17 3) konieczność taka wynika z postanowienia wydanego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy – w przypadku oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy).

18 Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał prawidłowo, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uwzględnione w przytoczonym wyżej katalogu, w szczególności organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stwierdził konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a inwestor nie wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie takiego postępowania. Także organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie stwierdził, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sporne zamierzenie nie jest też przedsięwzięciem, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. W konsekwencji prawidłowo uznał, że niniejsze postępowanie nie należy do postępowań wymagających udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r.

19 W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że skarżąca Fundacja nie była uprawniona do złożenia odwołania od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2015 r.

20 Z powołanych wyżej przepisów wynika, że zasadą jest wyłączenie organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę z wyjątkiem postępowań wymagających udziału społeczeństwa, w których organizacje te powołując się na swoje cele statutowe mogą uczestniczyć na prawach strony i służy im prawo wniesienia odwołania i skargi do sądu administracyjnego. Wymienione wyżej przepisy w sposób jednoznaczny określiły sytuacje, w których możliwy jest udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Warunkiem tego udziału jest ustalenie, że postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2.

21 Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, żę podstawą do odmiennej oceny nie mogły być przepisy Dyrektywy Parlamentu Europejskiego, Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Powołana bowiem dyrektywa została implementowana do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm. ).

22 W skardze kasacyjnej zakwestionowano ocenę Sądu Wojewódzkiego podnosząc, że dokonana w sprawie wykładnia przepisów krajowych nie uwzględnia w sposób właściwy przepisów wspólnotowych.

23 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, polskie ustawodawstwo realizuje dyrektywy wypływające z powołanych w skardze kasacyjnej aktów prawa unijnego. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (na kanwie postanowień dyrektywy Rady 85/337, której wersję ujednoliconą stanowi Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/WE) przyjmuje się, że art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 dyrektywy 85/337 należy interpretować w ten sposób, że nakładają one obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli w przypadku wieloetapowego postępowania w sprawie wydania zezwolenia, w trakcie etapu drugiego okazuje się, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko, w szczególności z powodu jego charakteru, rozmiaru lub lokalizacji.

24 Wobec powyższego należało przyjąć, ze wprowadzona nowelizacją z dnia 20 lutego 2015 r. regulacja art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego, jak też unormowania art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. czynią zadość obowiązkom narzuconym przez Dyrektywę 2011/92/UE. Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że w świetle podnoszonych w podstawie kasacyjnej przepisów Dyrektywy - zainteresowana społeczność powinna mieć zagwarantowane jednakowe prawa do kwestionowania rozstrzygnięć zarówno w postępowaniach dotyczących oceny środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, jak też w postępowaniach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę. Ustawodawca różnicując przesłanki udziału organizacji ekologicznych w różnych etapach postępowań inwestycyjnych pogodził wymogi wynikające ze standardów unijnych, zachowując jednocześnie swobodę wyboru formy i środków służących realizacji ww. Dyrektywy 2011/92/WE, zgodnie z art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

25 W konsekwencji niezasadne okazały się zarzuty z punktu III.a) petitum skargi kasacyjnej.

26 Sąd Wojewódzki zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a., działając w ramach swoich kompetencji dokonał oceny decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia zgodności z przepisami proceduralnymi oraz z prawem materialnym, a także zawarł wywód prawny zawierający ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organ administracji publicznej oraz trafności ich wykładni.

27 Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut kasacyjny dotyczący przepisów art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 134 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Według strony skarżącej w niniejszej sprawie organ odwoławczy niewłaściwie umorzył postępowanie w sytuacji, gdy powinien był orzec o niedopuszczalności odwołania.

28 Natomiast Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku trafnie wskazał na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999r, sygn. akt. OPS 16/98 wywodząc z niej, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnosząca odwołanie organizacja ekologiczna nie posiada legitymacji procesowej uprawniającej do skutecznego wniesienia odwołania następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.

29 Należy podkreślić, że odosobniony jest pogląd wskazujący na konieczność wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. w sytuacji gdy odwołanie zostało wniesione przez stronę, która nie dysponuje interesem prawnym. Przeważające jest stanowisko, zgodnie z którym art. 134 k.p.a. pozwala na stwierdzenie niedopuszczalności odwołania gdy występuje przypadek oczywistego braku legitymacji odwoławczej, a brak ten nie wiąże się z oceną interesu prawnego (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. R.Hauser, M.Wierzbowski, C.H.Beck, Warszawa 2014, str. 526-563, 585 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych) Warto w tym miejscu przytoczyć wyrok NSA z 10 marca 2009 r. II OSK 316/08 w którym wskazano, że organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać dopuszczalność odwołania. Dopuszczalność odwołania jest wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe, to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot: stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny. W takim przypadku organ odwoławczy obowiązany jest podjąć postępowanie odwoławcze, a w razie gdy ustali, że strona wnosząca odwołanie nie ma interesu prawnego, zakończy postępowanie odwoławcze w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.

30 Tak więc brak legitymacji skarżącej do złożenia odwołania od wymienionej decyzji dawał organowi odwoławczemu podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Tym samym prawidłowa była ocena Sądu Wojewódzkiego co do zgodności z prawem kontrolowanej decyzji, skutkująca oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

31 Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.