Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 381/19

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 381/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 960/18 w sprawie ze sprzeciwu A. S.A. w C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 960/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw A. S.A. w C. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy po wznowieniu postępowania.

3 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor A. S.A. w C.

4 Powyższemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono:

5 I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, a to:

6 art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 151 § 2 k.p.a. i w związku z art. 146 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073; dalej jako "u.p.z.p."), poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i niezasadne oddalenie sprzeciwu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w związku z przyjęciem, iż w sprawie zachodziły przesłanki umożliwiające organowi II instancji uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia

7 gdy tymczasem w sprawie zachodziły przesłanki do utrzymania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., nie doszło do spełnienia przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., w związku z czym WSA powinien był uwzględnić sprzeciw na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a;

8 art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części oraz że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie

9 gdy tymczasem SKO miało obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. w zakresie, który uznawało za niezbędny;

10 art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a, art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 11, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., art. 149 § 2 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne zaakceptowanie i powielenie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji błędnych ustaleń faktycznych SKO co do rzekomego niewykazania przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podstaw do zastosowania art. 151 § 2 k.p.a.

11 gdy tymczasem organ I instancji prawidłowo wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji, dlaczego istniały podstawy do zastosowania art. 151 § 2 k.p.a., co odzwierciedlało przeprowadzenie prawidłowego postępowania w sprawie przez ten organ;

12 art. 151a § 1 i 2 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7,11, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej: "rozporządzeniem") poprzez niezasadne przyjęcie, że uzasadnienie decyzji organu I instancji powinno odnosić się szczegółowo do wszystkich parametrów zabudowy wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy i dla każdego z nich wykazywać, że nie uległby on zmianie

13 gdy tymczasem wymóg taki nie wynika z przepisów prawa, zaś uzasadnienie organu decyzji I instancji było wystarczające dla wykazania spełnienia przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a.;

14 II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to:

15 1. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3-9 rozporządzenia poprzez niezasadne przyjęcie, że okoliczność uznania D. M. i A. B. za strony postępowania prowadziła do możliwości zmiany jakichkolwiek z parametrów zabudowy wyznaczonych w decyzji ustalającej warunki zabudowy

16 - gdy tymczasem parametry te były zdeterminowane treścią przepisów prawa oraz wnioskiem inwestora, a zatem nie mogły ulec zmianie w wyniku przyznania D. M. i A. B. statusu strony postępowania, co oznacza, że Sąd I instancji niezasadnie wymagał od organu I instancji prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego.

17 W skardze kasacyjnej szczegółowo uzasadniono powyższe zarzuty i wskazano, że w sprawie istotne nie było rozstrzygnięcie przez organy kwestii, czy stwierdzona przyczyna wznowienia postępowania miała wpływ na treść rozstrzygnięcia, ale to, czy obecnie należy podjąć takie samo rozstrzygnięcie.

18 Strona skarżąca wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Ponadto, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. strona skarżąca zrzekła się rozprawy.

19 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

20 Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

21 Stosownie do art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z § 3 tego przepisu na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

22 Na wstępie należy wyjaśnić, że instytucja sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy uchylającej decyzję organu I instancji w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, jest szczególnym środkiem zaskarżenia. Mając bowiem na uwadze, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja ostateczna niezawierająca jednak merytorycznego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony postępowania administracyjnego, inicjuje kontrolę sądową jedynie w ograniczonym zakresie. Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Potwierdza to brzmienie art. 64e p.p.s.a., gdzie wskazuje się, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

23 Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu wiedzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

24 Przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasatoryjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

25 Zaskarżona decyzja SKO została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, jakim jest wznowienie postępowania. Postępowanie to składa się z dwóch etapów. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Dopiero postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, które – co do zasady – powinno zakończyć się jednym z rozstrzygnięć wymienionych w art. 151 k.p.a.

26 Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji była zatem ocena legalności decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym. Organ I instancji wznowił bowiem postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2016 r., którą ustalono warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i podziemnym garażem na dz. nr [...] (część działki) i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.". Podstawą wznowienia postępowania była przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., brak uznania za strony postępowania właścicieli działek znajdujących się w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji - D. M. i A. B. Po wznowieniu postępowania Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], orzekająca o ustaleniu warunków zabudowy dla powyżej wskazanego zamierzenia inwestycyjnego, została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a. Prezydent Miasta Krakowa doszedł jednak do wniosku, że w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja, odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.).

27 Zaskarżoną do WSA decyzją SKO w Krakowie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2018 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

28 WSA w Krakowie oddalił sprzeciw inwestora - A. S.A. w C. - od decyzji SKO w Krakowie.

29 Sąd I instancji stwierdził, że sprzeciw był nieuzasadniony, bowiem w sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

30 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa była ocena Sądu I instancji, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania przez SKO w Krakowie decyzji kasatoryjnej.

31 Zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez inwestora sprowadzają się do stwierdzenia, że WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku błędnie zaakceptował stanowisko organu II instancji o zaistnieniu przesłanek uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2018 r., stwierdzającej - po wznowieniu postępowania – że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2016 r. orzekająca o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowymi i podziemnym garażem przy ul. [...] w K., została wydana z naruszeniem prawa, jednakże na mocy art. 146 § 2 k.p.a. nie zachodzą przesłanki do jej uchylenia.

32 W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] stycznia 2018 r. była prawidłowa, zostały w niej wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla sprawy, jak również odniesiono się w niej do uwag stron wnoszących odwołania, zaś w sytuacji gdyby organ II instancji uznał, że należało przeprowadzić dodatkowe czynności, to SKO powinno było czynności te przeprowadzić na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. i wydać w sprawie decyzję merytoryczną. Wskazano, że organ I instancji był związany wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto zarzucono, że również po wznowieniu postępowania administracyjnego rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia, ponieważ wystąpienie podstawy wznowienia nie może być pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia.

33 Zarzucono również, że uznanie, iż D. M. i A. B. należało przyznać status stron nie miało żadnego znaczenia dla ustalonych granic obszaru analizowanego. Nie mogło zatem mieć żadnego wpływu na ustalenia analizy architektoniczno - urbanistycznej dotyczącej tego właśnie obszaru. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną udział tych stron w postępowaniu po wznowieniu nie miał wpływu na to, że po wznowieniu postępowania powinna zapaść taka sama decyzja jak decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r.

34 Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że podanie o wznowienie postępowania wniesione przez D. M. i A. B. zostało oparte o treść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc brak przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy.

35 Tak określona podstawa wznowieniowa zobowiązuje organ administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności do dokonania oceny materiału dowodowego dostarczonego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zwykłym, wypowiedzenia się co do twierdzeń i zarzutów tej strony oraz zgłoszonych przez nią wniosków dowodowych. Takie bowiem działanie organu zmierza do konwalidacji wad zaistniałych w zwykłym postępowaniu, gdyż umożliwia stronie, która z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zwykłym, czynny udział w toku postępowania. Ponowne rozpoznanie sprawy to ponowne ustalenie stanu faktycznego przy udziale stron pozbawionych udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Oparcie się wyłącznie na materiale dowodowym zebranym bez udziału stron, które wywodzą o naruszeniu przepisów gwarantujących ochronę ich interesu prawnego, stanowi naruszenie art. 146 § 2 k.p.a. Niewykonanie obowiązku ponownego rozpoznania sprawy nie daje podstaw prawnych i faktycznych do zastosowania przesłanki negatywnej z art. 146 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 251/15). Jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu i w tym postępowaniu nie były rozważane również jej interesy, we wznowionym postępowaniu organ nie może zastosować art. 146 § 2 k.p.a. bez rozważenia słusznego interesu strony nie kolidującego z interesem społecznym (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 1988 r., sygn. akt IV SA 540/88).

36 Jak zasadnie dostrzegł WSA w Krakowie taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie w postępowaniu przed organem I instancji.

37 W przedmiotowej sprawie organ I instancji stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2016 r. obarczona jest wyłącznie wadą formalną, po usunięciu której decyzja zapadła po wznowieniu odpowiada w całości decyzji pierwotnej. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji odwołał się do postępowania dowodowego przeprowadzonego w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezydent Miasta Krakowa, przywołał ustalenia przeprowadzonej na potrzeby poprzedniego postępowania analizy urbanistyczno-architektonicznej ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że jest ona aktualna. Natomiast odnośnie do zbadania, czy planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, że: "Analizując więc sprawę pod kątem przepisów materialnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) stanowiących podstawę do wydania decyzji, o której mowa powyżej stwierdzić należy, iż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a.)." Ponadto organ I instancji podniósł, że orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest związany wnioskiem inwestora.

38 Z powyższego wynika, że organ I instancji stwierdzając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej bazował głównie na materiale dowodowym z poprzedniego postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz na ogólnych twierdzeniach, nie popartych żadnymi dowodami przeprowadzonymi w postępowaniu wznowieniowym i znajdującymi swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Jak zasadnie stwierdził WSA, powyższe twierdzenie Prezydenta Miasta Krakowa nie zostało poparte analizą dotyczącą spełnienia warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stosownie do przepisów u.p.z.p. Na przeprowadzenie takiej analizy nie wskazuje również uzasadnienie decyzji organu I instancji. Podczas gdy elementem składowym decyzji jest uzasadnienie faktyczne i prawne zaś w myśl art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie jest więc niezbędnym elementem decyzji administracyjnej i stanowi integralną jej część. Obowiązków tych nie zmienia fakt wydania decyzji po wznowieniu postępowania. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie spełnia tych wymogów, w uzasadnieniu decyzji brak wykazania przez Prezydenta Miasta Krakowa, że w wyniku wznowienia postępowania musiałaby zostać wydana taka sama decyzja co przed wznowieniem, brak również odniesienia się do zarzutów zgłaszanych w trakcie wznowionego postępowania przez D. M. i A. B. Jak uznano w zaskarżonym wyroku, organ II instancji miał zatem w pełni uzasadnione podstawy by uznać, że ocena sprawy w tym zakresie nie została przez organ I instancji w ogóle przeprowadzona.

39 Odnośnie do zarzutu skargi kasacyjnej, że organ I instancji na stronie 1-2 swojej decyzji odniósł się do zarzutów stron, zaś kwestie nasłonecznienia czy wpływu na stosunki wodne podlegają ocenie w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że na stronie 1-2 decyzji Prezydenta Miasta Krakowa organ jedynie przytoczył zarzuty stron, natomiast w uzasadnieniu decyzji zupełnie się do nich nie odniósł. Należy również zauważyć, że strony nie zgłaszały jedynie zastrzeżeń co do nasłonecznienia, czy naruszenia stosunków wodnych, ale w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. A. B. kwestionował prawidłowość ustalenia parametru wysokości projektowanej zabudowy. Do żadnej z powyższych kwestii organ I instancji się nie odniósł, pomimo tego, że zgłaszały je strony, które z przyczyn przez siebie niezawinionych nie brały udziału w poprzednio prowadzonym postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r., a którym przysługiwał przymiot strony, co w niniejszej sprawie jest bezsporne.

40 Natomiast w skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono, że SKO w swojej decyzji wprost nie wskazało dlaczego nie może zastosować art. 136 k.p.a. i przeprowadzić we własnym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego. Mając na uwadze analizę treści całej decyzji organu II instancji kwestia ta nie budzi jednak wątpliwości. Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego i tylko w takim zakresie, w jakim nie naruszy to zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Natomiast rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym ramy uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Organ II instancji musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, co mogłoby prowadzić do naruszenia powołanej zasady dwuinstancyjności i prawa strony do rozpoznania jej sprawy przez organy obu instancji.

41 W skardze kasacyjnej zarzucono, że również po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy powinno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Podniesiono, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia, zaś wystąpienie podstawy wznowienia nie może być pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia.

42 Odnosząc się do powyżej przytoczonego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższą kwestię reguluje art. 149 § 2 k.p.a., zgodnie z którym postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

43 W odniesieniu do określenia jaki zakres powinien przybrać obowiązek przeprowadzenia przez organ postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształciły się zasadniczo dwie koncepcje rozumienia art. 149 § 2 k.p.a., które oddziaływują na zakres obowiązków przypisywanych organowi prowadzącemu postępowanie w sytuacji, gdy zostanie stwierdzone, że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia.

44 W myśl pierwszego stanowiska, przytoczonego w skardze kasacyjnej, pomimo braku w kodeksie postępowania administracyjnego zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania powinno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia, to nie powinno budzić wątpliwości, że kodeks takiego rodzaju ograniczenie formułuje. Po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy powinno bowiem zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 487/11).

45 Natomiast, zgodnie z drugim stanowiskiem, z art. 149 § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że ograniczenie postępowania w sprawie wznowienia postępowania tylko do ustalenia podstaw wznowienia postępowania, z wyłączeniem rozpoznania sprawy administracyjnej, pomimo ustalenia istnienia podstaw wznowienia postępowania, stanowi znaczące naruszenie prawa. Postępowanie wznowieniowe nie jest tylko postępowaniem weryfikacyjnym, ale obejmuje również rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 k.p.a.). Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3365/14).

46 Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten drugi pogląd, przyjmując, że ograniczenie rozpoznania sprawy do granic, jakie zakreśla przyczyna wznowienia, nie zostało przewidziane w art. 149 § 2 k.p.a., stąd obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie nie jest jedynie zweryfikowanie podjętego rozstrzygnięcia, ale ponowne rozpoznanie sprawy. Właściwe rozumienie powyższego obowiązku nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy trudno jest w sposób jednoznaczny stwierdzić jaki konkretny wymiar miałyby przybrać czynności weryfikacyjne organu w sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału we wcześniejszym postępowaniu, a obowiązkiem organu jest rozpoznać sprawę co do istoty (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. II OSK 3365/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 222/18).

47 Wskazana podstawa wznowieniowa z tego względu powinna zobowiązywać organ administracji publicznej do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności do dokonania oceny materiału dowodowego, wypowiedzenia się co do twierdzeń i zarzutów strony pozbawionej możliwość działania we wcześniejszym postępowaniu oraz zgłoszonych przez nią wniosków dowodowych.

48 Zasadnie zatem uznano w zaskarżonym wyroku, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy administracyjnej muszą być ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu decyzji.

49 W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Krakowa, odwołując się do przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a., nie wykazał w dostateczny sposób, że w wyniku uchylenia decyzji dotychczasowej mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie tej decyzji. Dopiero wówczas, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej podejmie decyzję w treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej, obowiązany jest zastosować przesłankę negatywną z art. 146 § 2 k.p.a.

50 Na uwzględnienie nie zasługuje również zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez powielenie w zaskarżonym wyroku stanowiska organu II instancji. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków.

51 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w sprzeciwie zarzuty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił również motywy podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności biorąc pod uwagę istotę sprawy, a więc zaistnienie w sprawie przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

52 Podkreślić też należy, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy, a do tego w istocie zmierzają zarzuty odnoszące się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

53 Odnosząc się do zarzutu prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3-9 rozporządzenia należy zauważyć, że Sąd I instancji z uwagi na ograniczony przepisem art. 64e p.p.s.a. zakres kontroli decyzji kasacyjnej, w zaskarżonym wyroku nie dokonywał wykładni oraz nie stosował jakichkolwiek norm prawa materialnego. Z tego powodu nie mógł naruszyć wspomnianych przepisów.

54 Z tego samego powodu niezasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej, że uznanie, iż należało przyznać status strony postępowania D. M. i A. B. nie miało żadnego znaczenia dla ustalonych granic obszaru analizowanego, nie mogło mieć również żadnego wpływu na ustalenia analizy architektoniczno-urbanistycznej i w ocenie inwestora nie miało wpływu na to, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z uwagi na zakres kontroli przeprowadzanej przez Sąd w trybie art. 64e p.p.s.a., przesądzenie, jaki wpływ dla ustalonej granicy analizowanego obszaru, na ustalenia analizy architektoniczno-urbanistycznej, czy na treść decyzji wydanej w postępowaniu wznowieniowym będzie miało uznanie tych osób za strony, byłoby przedwczesne i wykraczałoby poza zakres kontroli decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Brak ustalenia prawidłowego stanu faktycznego w sprawie, czyni przedwczesnym możliwość rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej co do naruszenia prawa materialnego.

55 Należy zatem stwierdzić, że WSA w Krakowie dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji i nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Sąd prawidłowo uznał, że w okolicznościach sprawy organ odwoławczy zasadnie przyjął spełnienie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

56 Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.