Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2007 r., II OSK 339/06

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2007 r., II OSK 339/06

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Mirosława Włodarczak - Siuda Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. i G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 736/05 w sprawie ze skargi A. K. i G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. K. i G. M. kwotę 600 zł. (sześćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 736/05 oddalił skargę A. K. i G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2005 r. ([...]), utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r. ([...]), którą Wojewoda Wielkopolski odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 12 sierpnia 1998 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku biurowo-magazynowego na działce położonej w O. ul. W. (działka nr 8/2).

3 W piśmie z dnia 7 grudnia 2004 r. skierowanym do Wojewody Wielkopolskiego, A. K. i G. M. właścicielki działek nr 8/7 i 8/5, położonych w O. wniosły o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 12 sierpnia 1998 r., z powodu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2, 3, 7 i art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.). Ponadto nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano tę decyzję, która narusza ich interes prawny. Działki należące do A. K. (nr 8/7) i G. M. (nr 8/5) zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, były działkami budowlanymi, tymczasem na skutek wydanego pozwolenia na budowę z dnia 12 sierpnia 1998 r. działki te stały się drogą dojazdową do zbudowanego budynku biurowo-magazynowego przy ul. W. w O. Na działce nr 8/5, bez zawiadomienia właścicielki, została ustanowiona służebność przechodu i przejazdu, co uniemożliwiło wykorzystanie tej działki zgodnie z przeznaczeniem, jako działki budowlanej.

4 Kwestionowana decyzja z dnia 12 sierpnia 1998 r., zdaniem skarżących, narusza art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

5 Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., wydaną na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia 12 sierpnia 1998 r. Zdaniem organu, A. K. i G. M. nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu a to wynika z tego, że nie posiadają nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), dalej zwanej Prawem budowlanym. Działki skarżących nr 8/7 i 8/5 bezpośrednio nie graniczą z działką nr 8/2.

6 W odwołaniu od powyższej decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. A. K. i G. M. zarzuciły naruszenie przepisów K.p.a. (art. 28, 78 § 1 i art. 80) oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących, skoro inwestycja zlokalizowana na działce nr 8/2 zamyka drogę przejazdu – dostęp do drogi publicznej dla działek 8/7 i 8/5, tym samym ingerując w prawo własności działki nr 8/5, to interes skarżących podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

7 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podobnie, jak organ I instancji, odwołując się do przepisów art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę) stwierdził, iż skarżące nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu.

8 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję A. K. i G. M. nie podzielają poglądu organów, że skoro nie są właścicielkami działek sąsiadujących z działką, której dotyczyła decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 12 sierpnia 1998 r. nie mogą być stronami w niniejszym postępowaniu. Powyższa decyzja zezwoliła na pozbawienie ich nieruchomości (działki nr 8/7 i 8/5) dostępu do drogi publicznej, co podlega ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego).

9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 r. w uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, bowiem organ prawidłowo odmówił skarżącym przymiotu strony w tym postępowaniu, co wywiedziono w oparciu o przepisy art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że przedmiotowa inwestycja ze względu na swój charakter nie wpływa na działki stanowiące własność skarżących tak, żeby można uznać, że są one w obszarze oddziaływania tej inwestycji.

10 Pełnomocnik A. K. i G. M. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania przez niewłaściwą ich interpretację poprzez uznanie, że zgodnie z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, skarżące nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

11 Wskazując na powyższą podstawę w skardze kasacyjnej, wnosi się o:

12 – uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie,

13 – zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

14 Zdaniem pełnomocnika skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie pominął treść prawa własności A. K. do działki nr ew. 8/7. Zgodnie z aktem notarialnym z dnia 18 kwietnia 1997 r., przenoszący własność nieruchomości, M. Sp. z o.o. na skarżącą ustanowił dożywotnią i bezpłatną służebność przejazdu i przechodu przez dz. ew. 8/8 do dz. 8/2. W chwili ustanawiania służebności z działki nr 8/2 istniał wyjazd na dz. nr 9, a stamtąd na ul. W. Przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowej inwestycji dz. nr 8/2 została podzielona na dwie dz. ew. 8/9 i 8/10. Wydanie pozwolenia na zabudowę dz. nr 8/9 spowodowało, niemożliwość wyjazdu z nieruchomości skarżącej poprzez dz. 8/8 oraz 8/10 i 8/9 (dawniej 8/2).

15 Również w orzeczeniu Sądu została pominięta treść prawa własności G. M. do działki ew. nr 8/5. Wyżej podanym aktem notarialnym została ustanowiona dożywotnia i bezpłatna służebność przejazdu i przechodu przez dz. ew. 8/8 do dz. 8/2. W chwili ustanawiania służebności z działki 8/2 istniał wyjazd na dz. nr 9, a stamtąd na ul. W. Przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowej inwestycji dz. nr 8/2 została podzielona na dwie dz. ew. 8/9 i 8/10. Wydanie pozwolenia na zabudowę dz. nr 8/9 spowodowało niemożliwość wyjazdu z nieruchomości skarżącej poprzez dz. 8/8 oraz 8/10 i 8/9 (dawniej 8/2). Dodatkowo należy zauważyć, że skarżąca nabyła przedmiotową nieruchomość w przetargu, posiadając zapewnienie sprzedającego M. Sp. z o.o., że nieruchomość ta przeznaczona jest pod zabudowę domem mieszkalnym z usługami, a wyjazd z nieruchomości będzie odbywał się przez działki o nr 8/8, 8/2 (obecnie 8/9 i 8/10), 9 do ul. W. Wydanie pozwolenia na budowę polegające na zabudowaniu działki 8/9, pozbawiło skarżącą możliwości zabudowy swojej działki. Możliwość ta ustała w momencie ustanowienia przez M. Sp. z o.o. służebności prawa przejazdu i przechodu przez jej działkę 8/5 na rzecz właścicieli dz. 8/2 (obecnie 8/9 i 8/10) i 8/3. Skarżąca nabywając przedmiotową nieruchomość aktem notarialnym z dnia 19 sierpnia 1997 r. została zapewniona, że nieruchomość ta nie jest obciążona z innych tytułów.

16 Niewątpliwie zagadnienia związane z roszczeniami dotyczącymi służebności gruntowej powinny być rozpatrywane na drodze cywilno-prawnej. Ale przedmiotowe postępowanie administracyjne nie dotyczy roszczeń wynikających ze służebności gruntowej, ale faktu, że wydanie pozwolenia na zabudowę dz. 8/9, spowodowało skutki polegające na uniemożliwieniu prawidłowej zabudowy (a w zasadzie na uniemożliwieniu w ogóle zabudowy działki 8/5) dz. 8/5, tzn. zgodnie z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Z tego też względu, nieprawidłowe jest uznanie przez Sąd, że działki skarżących nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu realizowanego na dz. 8/9. Budowa ta jak najbardziej wpływa na możliwość prawidłowego zagospodarowania dz. 8/5, zgodnego z przeznaczeniem oraz na możliwość prawidłowego korzystania z działek 8/5 i 8/7.

17 Nie bez znaczenia dla sprawy jest fakt, że skarżące zostały pominięte w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, nie zostały uznane za strony postępowania, pomimo tego, że zgodnie z Prawem budowlanym działka budowlana powinna mieć zapewniony dojazd do drogi publicznej. Dojazd ten miał być zapewniony przez ustanowienie służebności gruntowej prawa przejazdu i przechodu m.in. przez dz. ew. 8/5. W momencie wydawania pozwolenia na budowę wpis w KW ustanawiający tą służebność nie był prawomocny. Z tego to faktu wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na brak zapewnionego dojazdu do drogi publicznej z dz. 8/9. W sytuacji, w której dojazd do działki budowlanej w decyzji o pozwoleniu na budowę został zaplanowany przez inne działki poprzez ustanowienie służebności gruntowej, o treści tej decyzji powinni zostać powiadomieni właściciele nieruchomości, przez które ma przebiegać ta służebność, gdyż decyzja ta w sposób niewątpliwy wkracza w sferę ich praw i obowiązków.

18 Uznanie przez organy administracji oraz Sąd I instancji, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, powoduje odebranie im prawa domagania się stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja w istotny sposób narusza ich prawo własności. Stojąc na gruncie art. 28 k.p.a., należy uznać, że interes prawny skarżących do żądania stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, wynika z ich prawa własności oraz z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego – zgodnie z którym obiekt budowlany powinien zapewniać poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Obie działki skarżących miały mieć zapewniony dojazd przez dz. 8/2 (obecnie 8/9 i 8/10), wydanie pozwolenia na budowę spowodowało, że skarżące nie mogą domagać się ustanowienia służebności gruntowej przez dz. 8/9, 8/10 i 9, gdyż istnienie budynku na dz. 8/9 roszczenie takie uniemożliwia. Obecnie dostęp do drogi publicznej mogą mieć zapewniony wyłącznie przez dz. 8/5, co w konsekwencji powoduje, że działka ta nie jest działką budowlaną, przeznaczoną pod budowę budynku, ale działką pełniącą funkcję komunikacyjną. Podkreślenia wymaga, że fakt nieprawidłowości ustanowienia służebności gruntowej na działce ew. 8/5, wskazało już postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nr [...] z dnia 13 lutego 2004 r., w którym stwierdzono "Ustanowienie służebności dojazdu przez działkę nr 8/5 o powierzchni 88 m2 uczyni tę działkę niemożliwą do zagospodarowania w sposób przewidziany planem zagospodarowania Miasta O".

19 Zdaniem skarżących, kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę, ograniczyła ich prawo własności do dysponowania swoimi nieruchomościami zgodnie z ich przeznaczeniem, narusza więc ich interes prawny. Uznanie przez organy i przez Sąd, że nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 sierpnia 1998 r. jest sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy, jak i z przepisami art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

22 Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co obliguje go do dokładnej analizy całych akt sprawy, a nie tylko uzasadnienia zaskarżanego aktu, ewentualnie decyzji organu I instancji. Analizując akta sprawy, Sąd ma możliwość dokonania rekonstrukcji stanu faktycznego sprawy a tym samym sprawdzić, czy zaskarżana decyzja została wydana zgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym i w oparciu o właściwe przepisy. W niniejszej sprawie, organy powinny w pierwszej kolejności dokonać niezbędnych ustaleń stanu faktycznego i odnieść to do przepisów prawa materialnego (Prawo budowlane), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji z dnia 12 sierpnia 1998 r. w celu sprawdzenia, czy wówczas skarżące (A. K. i G. M.) miały interes prawny w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego. Jest to istotne, gdyż interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., ma swoje źródło w przepisach prawa materialnego. Poza tym osoba, która jest stroną w postępowaniu zwykłym (o wydanie pozwolenia na budowę), jest również najczęściej stroną w postępowaniu nadzwyczajnym, chociaż mogą być od tej reguły wyjątki.

23 Takich ustaleń, opartych na dokumentach znajdujących się w aktach, nie przeprowadziły organy prowadzące postępowanie ani Sąd. Twierdzenia zaś, że działki skarżących nie są położone w sąsiedztwie z działką nr 8/2, czy też obecnie z działką nr 8/9, a więc z tego tytułu A. K. i G. M. nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 sierpnia 1998 r., są przedwczesne i niczym nie uzasadnione. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 6 ust. 2 obecnie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) w brzmieniu przepisów wcześniej, jak i teraz obowiązujących, nigdy nie ograniczała się tylko do ochrony interesów właścicieli działek położonych bezpośrednio obok (graniczących) działki, na której planowana jest inwestycja.

24 W każdym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, organ powinien z urzędu, dokonywać niezbędnych ustaleń w oparciu o kryteria wskazane w art. 5 Prawa budowlanego, czy też w oparciu o przepisy szczególne w celu ustalenia kręgu podmiotów, które mogą być w rozumieniu ww. przepisów osobami trzecimi, mającymi uzasadnione interesy, które podlegają ochronie. Znamienne jest, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jak i w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji z dnia 22 marca 2005 r. stosowny przepis Prawa budowlanego, mówiący o ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich, nie został powołany ani razu. Jak więc można przesądzać o braku interesu prawnego skarżących w tej sprawie, nie odwołując się do odpowiednich przepisów prawa materialnego, które stanowią źródło tych interesów. Nie można się wyłącznie opierać na analizie przepisu art. 28 k.p.a. i na orzecznictwie do tego przepisu, gdyż z tego wynikają wyłącznie pewne zasady ogólne, które wymagają konkretyzacji w każdej sprawie, w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego i konkretnych przepisów prawa materialnego, w tym przypadku Prawa budowlanego. Rozważania na temat przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, oparte wyłącznie na analizie przepisu art. 28 k.p.a. bądź innych jeszcze podobnych, są niepełne i niewystarczające, tym bardziej kiedy z nieznanych powodów określone osoby nie brały udziału w charakterze strony w postępowaniu zwykłym.

25 W niniejszej sprawie orzekanie o tym, czy skarżące mają interes prawny – są stroną postępowania nieważnościowego w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jest naszym zdaniem "błędem w sztuce" stosowania prawa, bowiem przepis ten nie obowiązywał w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, a poza tym, z brzmienia jego wynika jednoznacznie, że odnosi się on do postępowania "w sprawie pozwolenia na budowę", a więc postępowania prowadzonego w postępowaniu zwyczajnym (zwykłym).

26 Tymczasem z istoty postępowania nieważnościowego wynika, że w tym postępowaniu poddaje się kontroli z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. decyzję, która była wydana w przeszłości, w postępowaniu zwykłym, tym samym, należy dokonywać tego w oparciu o przepisy prawa wtedy obowiązujące, bowiem skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji, działają ex tunc.

27 Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania zwykłego, w którym została wydana kwestionowana decyzja, nie można więc automatycznie przenosić regulacji prawnych dotyczących postępowania zwykłego (obowiązujących aktualnie) na grunt postępowania nadzwyczajnego, tym bardziej kiedy weszły one w życie później (11 lipca 2003 r.), niż toczyło się postępowanie zwykłe. Inny jest przedmiot postępowania zwykłego a inny postępowania nadzwyczajnego z czego wynika, że interes prawny strony należy badać w każdym postępowaniu i na każdym jego etapie. Poza tym, nie ma wątpliwości, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest bardziej restrykcyjny (ograniczający prawa obywatelskie), niż przepis art. 28 k.p.a. i w związku z tym jego stosowanie, nie może być interpretowane rozszerzająco, a w szczególności w tych sprawach, w których inne kryteria pojęcia strony były przyjęte w postępowaniu zwykłym, tak jak w tej sprawie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżanego wyroku, powyższych kwestii w ogóle nie rozważył Sąd I instancji, przyjmując bezkrytycznie pogląd prezentowany przez organy. Brak precyzyjnych ustaleń stanu faktycznego w sprawie nie jest jedynym mankamentem zaskarżanego wyroku. Sąd I instancji arbitralnie przesądzając o tym, że skarżące nie mają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie rozgraniczył też kwestii cywilistycznych związanych ze służebnością drogi koniecznej od kwestii administracyjnoprawnych, na co trafnie zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej.

28 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżanym wyroku, ani wcześniej w zaskarżanej decyzji, nie wykazano dlaczego skarżące w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 12 sierpnia 1998 r., nie mają przymiotu strony. Samo stwierdzenie braku przymiotu strony, oparte na kryteriach podanych w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku, jest niewystarczające, tym bardziej że kwestii tej również nie wyjaśniono w postępowaniu administracyjnym. Nie można wykluczyć sytuacji, że osoby mające uzasadniony interes jako osoby trzecie w postępowaniu zwykłym, nie mają tego interesu w postępowaniu nadzwyczajnym, i odwrotnie. Tego nie można jednak domniemywać, ale trzeba wykazać w procesie stosowania prawa, odwołując się do konkretnych ustaleń stanu faktycznego i przepisów.

29 Wydanie decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., powinno mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych, czy też przedmiotowych takiego rozstrzygnięcia, gdyż co prawda decyzja taka "załatwia sprawę", jednak nie rozstrzyga jej co do istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. Mając na uwadze powyższe rozważania, niniejszy wyrok nie przesądza o tym, czy skarżące mają w tej sprawie przymiot strony, czy też nie, gdyż w tym stanie i w tych okolicznościach, byłoby to przedwczesne, sprawa jest zbyt skomplikowana i wymaga wyjaśnienia szeregu istotnych okoliczności.

30 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, powinien rozpoznać ją zgodnie z art. 190 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., pamiętając jednocześnie o tym, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej, nie jest związana zakresem rozważań organu, który wydał zaskarżony akt, ani zakresem skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

31 Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.