Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 r., II OSK 3133/18

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 r., II OSK 3133/18

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 97/18 w sprawie ze skargi Gminy C. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego mostu poprzez wykonanie określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 97/18, ze skargi Gminy C. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego mostu poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, oddalił skargę w całości.

3 W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wskazał, że w dniu 31 marca 2016 r. po raz kolejny dokonano oględzin przedmiotowego mostu żelbetonowego. Stwierdzono, że jego stan w stosunku do oględzin przeprowadzonych 13 listopada 2012 r. nie uległ zmianie (stan techniczny nadal jest zły). Organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] nakazał Gminie C. - jako zarządcy obiektu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie określonych robót budowlanych związanych z elementami żelbetowego mostu.

4 Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji organ II instancji powołał się na treść art. 66 ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając prawidłowość oznaczenia adresata decyzji wskazał na wyrok z dnia 4 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 459/13 w przedmiocie dostarczenia oceny technicznej dotyczącej stanu technicznego przedmiotowego mostu żelbetowego. Wówczas sąd wskazał, iż skierowanie decyzji do Gminy C., jako zarządcy, okazał się słuszny.

5 Uzasadniając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przywołał art. 61 i 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, dalej: p.b.) oraz art. 2, 4 i 8 ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2222, dalej: u.d.p.).

6 W ocenie Sądu nie budziło wątpliwości to, że sporny most zlokalizowany w ciągu komunikacyjnym między ulicami M. i K. w J. jest drogowym obiektem inżynierskim. Most pełni funkcje drogowe, umożliwia komunikację samochodową i pieszą pomiędzy powyżej wymienionymi ulicami. Jak wynika z wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów, sporny most łączy działki nr [...] i nr [...] (ul. M. i ul. K.) oznaczone w ewidencji jako drogi, które stanowią własność Gminy C., w związku z czym to Gmina jest zarządcą tych dróg. Skoro zaś sporny most umożliwia komunikację między dwiema działkami drogowymi należącymi do Gminy, to niewątpliwie obowiązek utrzymania dróg stanowiących ul. M. i ul. K. spoczywający na Gminie rozciąga się również na sporny most. Wojewódzki Sąd ocenił, że leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (np. most, wiadukt) jest częścią tych dróg. W związku z powyższymi rozważaniami, Sąd doszedł do przekonania, że podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego obiektu jest zarządca drogi, w ciągu której obiekt jest położony, co przy drogach wewnętrznych oznacza zarządcę (właściciela) gruntu, na którym taka droga się znajduje. Uznał także, że w przypadku obiektów łączących drogi (zlokalizowanych "w ciągu dróg") irrelewantne jest, na czyim gruncie ten obiekt się znajduje, istotne jest bowiem to, kto jest zarządcą drogi, która przebiega przez ten obiekt.

7 Końcowo Wojewódzki Sąd zaznaczył, że sporny most jest użytkowany przez mieszkańców Gminy C., a do zadań własnych gminy należy między innymi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej poprzez utrzymanie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz sprawy organizacji ruchu drogowego.

8 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina C., zarzucając:

9 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 p.b. w zw. z art. 29 k.p.a. poprzez nałożenie obowiązku wykonania prac modernizacyjnych wyszczególnionych enumeratywnie w zaskarżonej decyzji administracyjnej, jedynie na Gminę C., poprzez wadliwe przyjęcie, iż jest ona zarządcą obiektu inżynieryjnego,

10 2) art. 8 ust 2 i 3 u.d.p. poprzez błędne przyjęcie, iż most w J. zlokalizowany na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] pozostaje w zarządzie Gminy C.,

11 3) art. 32 ust 4 pkt 2 p.b. poprzez wadliwe przyjęcie, iż Gmina C. może dysponować na cele budowlane (per analogiam dotyczy to także remontu i modernizacji) mostem w J. zlokalizowanym na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] pomimo, iż nie jest właścicielem działek, na których jest posadowiony i nie posiada do nich żadnego tytułu prawnego, zobowiązaniowego,

12 4) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe określenie stron postępowania,

13 5) art. 6, 7, 77 § 1 art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz na zaniechaniu zbadania wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych.

14 6) art. 19 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 3 p.b. poprzez błędne ustalenie właściwości urzędu wydającego decyzję tj. z pominięciem faktu, iż most J. wraz ze śluzą J. stanowią jedną całość tj. budowlę.

15 Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

17 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

18 Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

19 Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił argumentację przedstawioną przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

20 Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 p.b. Wojewódzki.

21 Sąd prawidłowo wywiódł, że obiekt inżynieryjny łączący dwie drogi gminne, pozostający z nimi w "ciągu komunikacyjnym", pełniący funkcje drogowe i zaspokajający w tym zakresie potrzeby mieszkańców gminy, stanowi część tych dróg. W związku z powyższym prawidłowo wskazano Gminę C. jako zarządcę obiektu inżynieryjnego. Most niewątpliwie zapewnia obsługę komunikacyjną w ramach istniejącej drogi gminnej, a jego brak przerwałby ciąg dróg.

22 Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 i 3 u.d.p. Wojewódzki Sąd jasno i prawidłowo wykazał, że droga jest obiektem liniowym i nie można jej dowolnie dzielić na odcinki, wyłączając niektóre z nich. Trafnie podkreślono, że przepisy ustawy o drogach publicznych na pierwszym miejscu odnoszą się do zarządcy, a nie właściciela terenu.

23 Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, z tego względu zarzut jego naruszenia jest chybiony.

24 Sporny most pozostaje częścią "ciągu komunikacyjnego". Nie ulega wątpliwości, że śluza nie jest częścią tego ciągu (drogi lądowej). W tych okolicznościach zarzut, że most stanowi całość ze śluzą, co przekłada się na prawidłowość niniejszego postępowania, jest całkowicie nietrafiony.

25 Nie znajdują uzasadnienia również zarzuty skargi kasacyjnej wyrażone w punktach 4 – 5. Należy podkreślić, że w świetle powyższych rozważań, nie budzi wątpliwości prawidłowe określenie stron w sprawie. Organy administracyjne w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, należycie ustalono stan faktyczny, który słusznie został zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji.

26 Na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie determinujący wpływ miał wyrok z dnia 4 października 2013 r., zapadły w postępowaniu o sygn. akt II SA/Wr 459/13, toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. Kwestia tego, kto powinien być adresatem decyzji w sprawie rzeczonego mostu była bowiem przedmiotem rozważań w powyższym postępowaniu. Wojewódzki Sąd orzekł wówczas, że organy administracyjne słusznie wskazały Gminę C., będącą zarządcą drogi, jako adresata decyzji. Skarga kasacyjna Gminy C. została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II OSK 71/14. Orzeczenie jest prawomocne, a zatem wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe,

27 a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 170 p.p.s.a.).

28 Rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kwestionowana i poddana odmiennej ocenie. Takie stanowisko należy zająć nie tylko w odniesieniu do sentencji orzeczenia, lecz również do uzasadnienia wyroku zawierającego wykładnię przepisów mających w sprawie zastosowanie. Jeżeli w kolejnym postępowaniu pojawia się kwestia już badana w poprzedniej sprawie, nie może zostać rozbieżnie rozstrzygnięta (zob. wyroki NSA z 24 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 2134/13 i 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1578/09, CBOSA).

29 Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.