Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2019 r., II OSK 3061/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2019 r., II OSK 3061/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 308/17 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 20 czerwca 2017 r. sygn. II SA/Łd 308/17, oddalił skargę J. L. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z [...] listopada 2008 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego budowy elektrowni wiatrowej o mocy 2MW i wysokości całkowitej turbiny ok. 155 m wraz ze stacją transformatorową, kontenerową stacją pomiarową, odcinkiem sieci energetycznej w miejscowości S. na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...] w gminie S.

3 Jak stwierdził Sąd I instancji rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. W niniejszej sprawie, zasadniczą bowiem kwestią stanowiącą podstawę odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji lokalizacyjnej był brak oczywistości przy rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 774 ze zm. – dalej ugn) wobec występujących w orzecznictwie odmiennych interpretacji tego przepisu. Wkładania przepisu art. 6 ust. 2 ugn na moment wydania decyzji przez Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] listopada 2008 r. była niejednolita. Znane były zarówno wyroki kwalifikujące elektrownie wiatrowe jako cel publiczny (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 14 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Sz 294/07; wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1917/04; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 188/06) oraz odmawiające im tego przymiotu (por. wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 224/08; wyrok WSA w Warszawie z 9 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2339/06 oraz wyrok NSA z 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 548/07). Takie stanowisko prezentowało także Ministerstwo Infrastruktury, które w piśmie z dnia 22 lutego 2008 r. nr BN6mI023-15/08/556 pt. "Zasady lokalizacji elektrowni wiatrowych" (LEX nr 17260) wskazywało wprost, że "za inwestycje celu publicznego należy uznać budowę turbin wiatrowych, które służą wprowadzaniu energii elektrycznej do publicznej sieci elektroenergetycznej".

4 Zdaniem Sądu I instancji, nie można przyjąć, że wybierając jedną z interpretacji organ w sposób rażący naruszył prawo. Niewątpliwie nie można mówić o oczywistym naruszeniu prawa, gdy przepis wymaga złożonej wykładni a jego interpretacja powoduje rozbieżności w orzecznictwie. Nie można także przyjąć, iż wykładnia dokonana przez organ gminy była oczywiście błędna i odbiegała od prawidłowego rozumienia przepisów w takim stopniu, że mogło ono być uznane za rażące naruszenie prawa. Nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa także zarzut skarżącego, iż decyzja lokalizacyjna została podpisana przez osobę nieupoważnioną. Jak wynika ze znajdującego się w aktach pełnomocnictwa udzielonego przez Burmistrza Gminy i Miasta S. [...] grudnia 2008 r. osoba, która podpisała kwestionowaną decyzję została umocowana zarówno do wydawania jak i podpisania tego rodzaju rozstrzygnięć.

5 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:

6 1) przepisów prawa materialnego tj.: art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w z w. z art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. oraz art. 6 ust. 2 ugn, poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że zakwalifikowanie elektrowni wiatrowej jako celu publicznego przez Burmistrza Gminy i Miasta S. w decyzji z [...] listopada 2008 r. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, gdyż na moment wydania w/w decyzji w orzecznictwie sądów administracyjnych występowały odmienne interpretacje art. 6 ust. 2 ugn, w sytuacji gdy w czasie wydawania decyzji przez Burmistrza Gminy i Miasta S. zagadnienie kwalifikacji elektrowni wiatrowych jako niespełniających warunków uznania za przedsięwzięcie celu publicznego zostało już rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z ówczesnym, a także bieżącym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego;

7 2) przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 i art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na braku merytorycznego rozpoznania wszystkich podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, w tym w szczególności zarzutu podniesionego w punkcie II. 3. petitum skargi, dotyczącego niedoręczania pism, w tym decyzji pełnomocnikowi strony tj. zarzutu naruszenia art. 40 § 2 kpa.

8 W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

9 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. postępowania wniosła o jej oddalenie.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

11 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

12 W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 130; dalej Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

13 4.2. Wyjaśnić należy, że jak wskazuje NSA w sowim orzecznictwie o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 22 października 2018 r. sygn. I OSK 1279/18).

14 4.3. Jak wskazał w sposób przekonujący Sąd I instancji, wykładnia przepisu art. 6 ust. 2 ugn nie była wówczas jednolita. Zapadały zarówno liczne wyroki kwalifikujące elektrownie wiatrowe jako cel publiczny Na szczególną uwagę zasługuje także stanowisko prezentowane wówczas przez Ministerstwo Infrastruktury: "(...) za inwestycje celu publicznego należy uznać budowę turbin wiatrowych, które służą wprowadzeniu energii elektrycznej do publicznej sieci elektroenergetycznej." (stanowisko wyrażone w piśmie pt. "Zasady lokalizacji elektrowni wiatrowych" z dnia 22 lutego 2008 r., nr BN6ml023-15/08/556). Zatem bezsprzecznie w czasie wydawania kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej przepis, który organ rzekomo naruszył, budził wątpliwości interpretacyjne, zaś Burmistrz zastosował jedną z możliwych i przyjmowanych wówczas interpretacji, która znajdowała oparcie w orzecznictwie.

15 4.4. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwem, rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzące wątpliwości interpretacyjnych, a przekroczenie prawa musi być jasne i niedwuznaczne. Ponadto, jednolite stanowisko judykatury, przywołane przez Sąd w kwestionowanym wyroku, wskazuje, że jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji; nawet jeżeli później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. z dnia 21 lutego 2017 r. sygn. IIOSK 1405/15, z dnia 27 sierpnia 2015 r., sygn, II OSK 2375/13).W świetle powyższego nie sposób podzielić stanowiska skarżącego, że Sąd naruszył przepisy prawa materialnego przez nieuznanie działania Burmistrza w zakresie interpretacji przepisu za rażące naruszenie prawa, bowiem w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zatem ten zarzut jest chybiony, bowiem zarówno organ, jak i Sąd, działały w granicach prawa.

16 4.5. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania. Należy wskazać, że skarga na decyzję SKO oparta była na zarzucie niestwierdzenia nieważności decyzji pomimo - w ocenie Skarżącego - wydania decyzji lokalizacyjnej z rażącym naruszeniem prawa. W petitum skargi, skarżący wskazał, że zarzuca naruszenia: 1) art. 7, art. 77, art. 107 Kpa, 2) art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, 3) nie doręczania pism do adw. A. A. Jak wskazuje się w orzecznictwie, "Sąd nie ma obowiązku odnosić się do każdego twierdzenia strony zawartego w skardze i w pozostałych pismach procesowych. Obowiązkiem sądu jest bowiem odniesienie się do tych elementów; które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy; aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to nieczytelnym" (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 1217/13).

17 W tym kontekście należy podkreślić, że w odpowiedzi na skargę z [...] kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podniosło, że skarżący w przedmiotowym postępowaniu nie był reprezentowany przez pełnomocnika - w szczególności w aktach sprawy nie było pełnomocnictwa do reprezentowania go w sprawie przez adw. A. A.. Skarżący nie wskazał także, kogo ustanowił pełnomocnikiem w sprawie. Wyjaśnienia organu są przekonujące, spójne i dowodzą bezzasadności tego zarzutu. Natomiast skarżący w skardze kasacyjnej nie wskazał dowodów na to, iż adw. A. A. była umocowana do reprezentowania go w toku sprawy i że organ został o tym skutecznie powiadomiony. W tej sytuacji nie sposób mówić o naruszeniu art. 40 § 2 Kpa, bowiem ten przepis odnosi się do obowiązku doręczania pism pełnomocnikowi, o ustanowieniu którego organ został powiadomiony. Ponadto, skarżący nie wskazał, w jaki sposób rzekome naruszenie, czyli brak doręczenia decyzji adw. A. A., miałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wszystkie pisma w toku sprawy były skutecznie doręczane skarżącemu, miał on możliwość wypowiedzenia się co do ich treści, jak również mógł się konsultować z adw. A. A., nawet jeśli nie była ona skutecznie umocowana do reprezentowania strony w toku sprawy.

18 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.