Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2015 r., II OSK 3035/13

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2015 r., II OSK 3035/13

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 668/13 w sprawie ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 11 grudnia 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie na rzecz [...] sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie kwotę 1370 (jeden tysiąc trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 668/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia 23 stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej.

3 Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

4 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) dla m.st. Warszawy decyzją z dnia 11 grudnia 2012 r. na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej Prawo budowlane) po rozpoznaniu sprawy dotyczącej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] na dachu budynku przy ul. [...] w Warszawie nakazał inwestorowi - [...] Sp. z o.o. w Warszawie, rozbiórkę ww. stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania prowadzonego z urzędu w sprawie ww. inwestycji, przeprowadzone zostały w dniu 13 czerwca 2012 r., oględziny przedmiotowego obiektu, które potwierdziły zamocowanie jednego masztu z odciągami na ruszcie stalowym oraz urządzenia [...] na dachu ww. budynku. Przy klatce schodowej na elewacji budynku od strony podwórza została zamontowana skrzynka z licznikiem elektrycznym oraz kabel zasilający urządzenie [...].

5 Organ przyjął, że budowa nośnika łącznie ze stacją bazową stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Dlatego dokonane przez inwestora w dniu 18 kwietnia 2008 r., zgłoszenie zamiaru realizacji przedmiotowej inwestycji uznał za nieskuteczne. Wobec tego organ powiatowy uznał za konieczne zbadanie z urzędu legalności budowy ww. stacji bazowej telefonii komórkowej, bez względu na dokonanie zgłoszenia. Następnie PINB dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia 18 września 2012 r., zmienionym następnie postanowieniem z dnia 3 października 2012 r., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, związanych z wybudowaniem ww. stacji bazowej telefonii komórkowej oraz nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentów, wynikających z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.

6 W toku postępowania w piśmie z dnia 22 października 2012 r., inwestor złożył obszerne oświadczenie, z treści którego wynikało, iż obowiązki na niego nałożone ww. postanowieniami są pozbawione podstaw prawnych. Wniósł o umorzenie postępowania w tej sprawie. Nałożony ww. postanowieniami obowiązek przedstawienia dokumentów, wynikających z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowień nie został przez inwestora wykonany. Organ powołując się na zapis art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 oraz korzystając z uprawnień wynikających z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, w myśl którego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, orzekł o nakazie rozbiórki przedmiotowej inwestycji.

7 Odwołanie od ww. decyzji wniosła [...] Sp. z o.o. w Warszawie wskazując na bezpodstawność prowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego.

8 MWINB decyzją z dnia 23 stycznia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sytuacji, gdy strona zobowiązana nie wykonała w terminie obowiązków wynikających z postanowienia z dnia 18 września 2012 r. zmienionego następnie postanowieniem z dnia 3 października 2012 r., organ I instancji miał nie tylko prawo ale wręcz obowiązek zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem strony odwołującej, jakoby realizacja przedmiotowej inwestycji nie wymagała pozwolenia na budowę i stanowiła urządzenie budowlane zainstalowane na dachu budynku. Wskazał, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo budowlane, obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, a zgodnie z pkt 3 przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym obiekty przykładowo tam wymienione m.in. wolno stojące maszty antenowe czy fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. W przypadku gdy na dachu budynku nie istnieje maszt, na którym miałaby nastąpić instalacja anten, a chodzi o nowy obiekt wraz z antenami nie można mówić o instalowaniu, lecz budowie telekomunikacyjnego obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Zakres robót budowlanych w takiej sytuacji wykracza poza zakres określony w art. 29 Prawa budowlanego, tj. robót na wykonanie których nie jest potrzebne pozwolenie na budowę. Nie mamy zatem do czynienia z "instalowaniem" na dachu budynku urządzenia budowlanego, ale budową wsporczej konstrukcji masztowej wraz z urządzeniami technicznymi w postaci anten oraz instalacji towarzyszących. Inwestycja taka wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada, stąd zasadność prowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego.

9 Skargę do WSA w Warszawie na ww. decyzję wniosła spółka [...] Sp. z o.o. w Warszawie. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności brak precyzyjnego ustalenia, jakie elementy wchodzą w skład urządzeń będących przedmiotem nakazu rozbiórki; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności niewystarczające wyjaśnienie, dlaczego i na podstawie jakich dowodów organy uznały, że przedmiotowa instalacja jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, której montaż wymagał uzyskania pozwolenia na budowę; art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez niedziałanie przez PINB dla m.st. Warszawy oraz MWINB w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprowadzanie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej.

10 Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez jego zastosowanie w okolicznościach sprawy, co wynikało z błędnego zakwalifikowania zrealizowanych robót budowlanych (montażu urządzeń będących przedmiotem rozbiórki jako budowli, a co za tym idzie błędne przyjęcie, że roboty te winny być prowadzone w oparciu o pozwolenie na budowę, a w konsekwencji błędne nakazanie ich rozbiórki; art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie i w efekcie uznanie, że instalacja urządzeń będących przedmiotem rozbiórki o wysokości przekraczającej 3 m na obiektach budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia.

11 Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

12 WSA w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ) przyjął, że organ prawidłowo uznał, iż realizacja przedmiotowej inwestycji wymagała pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia. Bowiem stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1b ustawy, obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, a zgodnie z pkt 3 przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym obiekty przykładowo tam wymienione m.in. wolno stojące maszty antenowe czy fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

13 Zdaniem Sadu pierwszej instancji trafnie organ ocenił, że skoro przedmiotowy obiekt budowlany nie polegał na instalowaniu czy montażu lecz na budowie od podstaw całej stacji bazowej to zgłoszenie zamiaru realizacji takiej inwestycji jest nieskuteczne. Na dachu nie istniał maszt, na którym zainstalowano anteny lecz inwestycja polegała na wykonaniu nowego telekomunikacyjnego obiektu budowlanego. Procedura zgłoszeniowa nie była w tym przypadku dopuszczalna, a tym bardziej skuteczna. Zasadą obowiązującego prawa budowlanego jest, że realizacja obiektów i robót budowlanych może mieć miejsce jedynie na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę. Procedura zgłoszeniowa jest wyjątkiem od tej zasady i nie może być interpretowana rozszerzająco. Skoro inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiadał, zasadnie organ przeprowadził postępowanie w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Skoro inwestor nie wypełnił obowiązków nałożonych postanowieniem organu z dnia 18 września 2012 r., w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania wobec inwestora nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

14 Skargą kasacyjną [...] Sp. z o.o. w Warszawie zaskarżyła powyższy wyrok w całości i sądowi I instancji zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

15 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 , 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez:

16 a) niezastosowanie przepisu art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i nieuchylenie zaskarżonej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2013 r., pomimo iż nie odpowiadała ona prawu materialnemu i procesowemu w zakresie wskazanym w skardze, w szczególności zaś:

17 - niedostrzeżenia, że w decyzjach organów I i II instancji zaniechano wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez brak precyzyjnego ustalenia, jakie elementy wchodzą w skład urządzeń będących przedmiotem nakazu rozbiórki;

18 - niedostrzeżenia, że w decyzjach organów I i II instancji zaniechano wyczerpującego wyjaśnienia w ich uzasadnieniach podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności wyjaśnienia, dlaczego i na podstawie jakich dowodów uznano, że przedmiotowa instalacja jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, której montaż wymagał uzyskania pozwolenia na budowę;

19 - niedostrzeżenia, że przy wydawaniu decyzji organów I i II instancji ww. organy nie działały w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nie prowadziły niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej;

20 b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 134 p.p.s.a., art. 3 §1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.) poprzez arbitralne oddalenie skargi, pomimo nienależytego wykonania obowiązku kontroli decyzji organu II instancji;

21 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz nie wyjaśnia należycie jakie ustalenia faktyczne i w oparciu o jaki materiał dowodowy WSA w Krakowie przyjął jako podstawę skarżonego wyroku, a tym samym nie wyjaśnia podstawy zaskarżonego wyroku.

22 W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.:

23 1) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa

24 budowlanego, poprzez jego zastosowanie w okolicznościach sprawy, co wynikało z

25 błędnego zakwalifikowania zrealizowanych robót budowlanych (montażu urządzeń

26 będących przedmiotem rozbiórki) jako budowli, a co za tym idzie błędne przyjęcie,

27 że roboty te winny być prowadzone w oparciu o pozwolenie na budowę, a w

28 konsekwencji błędne uznanie, że organy I i II instancji zasadnie nakazały ich

29 rozbiórkę;

30 2) art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego

31 poprzez niezastosowanie i w efekcie błędne uznanie za organami I i II instancji, że instalacja urządzeń będących przedmiotem rozbiórki o wysokości przekraczającej 3 m na obiektach budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia;

32 3) art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie na skutek utrzymania w mocy decyzji organów I i II instancji zapadłych w wyniku uznania, iż dla przedmiotowej stacji bazowej istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, pomimo iż chodziło o wykonanie prac związanych z montażem urządzeń nieprzekraczających 3 m, zlokalizowanych na istniejącym obiekcie budowlanym.

33 W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;

34 i zasądzenie od MWINB na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

35 W uzasadnieniu skarżąca spółka powołała się na uzasadnienie zawarte w skardze do WSA w Warszawie. Nadto skarżąca spółka wskazała, że uzasadnienie skarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ WSA w Warszawie nie odniósł się w nim do poszczególnych zarzutów skargi, jak również nie wyjaśnił należycie, jakie ustalenia faktyczne i prawne stanowiły podstawę rozstrzygnięcia.

36 Pismem z dnia 21 lipca 2015 r. [...] Sp. z o.o. w Warszawie podtrzymała zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, a na dodatkowe poparcie słuszności tych zarzutów oraz podniesionej w sprawie argumentacji, ponownie podniosła, że organy I i II instancji, jak również Sąd I instancji dokonały błędnej kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez skarżącą spółkę i bezpodstawnie uznały, iż wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę, a nie dokonania zgłoszenia.

37 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

38 Stosownie do art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do rozpoznania zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

39 Zasadniczy problem w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie czy na wykonane przez inwestora roboty budowlane wymagane było tylko zgłoszenie jak twierdzi skarżący kasacyjnie inwestor, czy pozwolenie na budowę jak twierdzą organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Odpowiedź na to pytanie w sposób naturalny determinuje późniejszą konieczność umorzenia postępowania administracyjnego lub konieczność prowadzenia postępowania naprawczego, które może doprowadzić do nakazu rozbiórki wykonanego obiektu. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego było zatem sprawdzenie, czy wykonanie stacji bazowej telefonii komórkowej jako całości, zrealizowanej na podstawie zgłoszenia było zgodne z przepisami obowiązującymi w dacie dokonania tego zgłoszenia tj. w dniu 17 kwietnia 2008 r.

40 Ze zgłoszenia i ustaleń organów nadzoru budowlanego poczynionych w toku oględzin wynika, że na dachu budynku mieszkalnego zamocowano maszt z odciągami na ruszcie stalowym o wysokości 6,5 m i urządzenie [...]. Ponadto przy klatce schodowej na elewacji budynku została zamontowana skrzynka z licznikiem i kabel zasilający urządzenie [...]. Aby dokonać kwalifikacji tych robót niezbędne jest przedstawienie stanu prawnego z chwili zgłoszenia wykonania przedmiotowych robót budowlanych i dokonanie wykładni tych przepisów.

41 Zgodnie z art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego do obiektów budowlanych zalicza się budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekty małej architektury. W świetle tych przepisów urządzenia stacji bazowych z pewnością nie zaliczają się ani do budynków ani do obiektów małej architektury. Zatem w grę może wchodzić trzeci rodzaj obiektu budowlanego – budowla. Stosownie do treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Z przytoczonych przepisów wynika zatem, że jedynie instalacje wolno stojące stanowią budowlę, w przeciwieństwie do masztów i anten stacji bazowych zainstalowanych na istniejących obiektach budowlanych i w związku z tym tylko budowa, przebudowa, montaż lub rozbiórka tych pierwszych, wymaga co do zasady uzyskania pozwolenia na budowę.

42 Zgodnie z regulacją zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przepis art. 29 tej ustawy określa przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, zaś art. 30 wskazuje, jakie roboty budowlane podlegają obowiązkowi zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Zwolnieniu od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane, podlegało m.in. instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych. Należy tu dodać, że ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) znowelizowano art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy, wskazując, że pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na "instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych". Ustawodawca doprecyzował w ten sposób (a nie zmienił) dotychczasowe brzmienie przepisu, przesądzając tym samym, że nie tylko instalacja radiokomunikacyjna, ale również antenowa konstrukcja wsporcza, instalowane na istniejącym obiekcie budowlanym, jest rodzajem urządzenia budowlanego którego montaż nie wymaga pozwolenia na budowę, za wyjątkiem tych które zostały określone w art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego. Intencją ustawodawcy było usunięcie wcześniejszych wątpliwości i rozbieżności w praktyce orzeczniczej w zakresie kwalifikacji masztów antenowych, co wynika wprost z uzasadnienia do zmiany tej ustawy. Dlatego choć przepis ten w zmienionym brzmieniu nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, to ma wpływ na jego wykładnię w dotychczasowym brzmieniu - mającym zastosowanie w niniejszej sprawie.

43 Kluczowe znaczenie dla odpowiedzi na postawione na wstępie rozważań pytanie miała jednak regulacja zawarta w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b i c ustawy - Prawo budowlane, która dopuszczała na podstawie zgłoszenia, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu:

44 pkt b) - urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych,

45 pkt c) - na obiektach budowlanych - urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy.

46 Przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego został dodany art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 113, poz. 954) z dniem 28 lipca 2005 r. Został natomiast uchylony z dniem 15 listopada 2008 r. art. 140 pkt 4 lit. a tiret drugie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227). Powyższą ustawą dodano także ust. 3 do art. 29 Prawa budowlanego w brzmieniu: "Pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, które nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Zatem dopiero z tym dniem ustawodawca zdecydował, że wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy nie było już możliwe na podstawie zgłoszenia, bowiem konieczne było już uzyskanie pozwolenia na budowę.

47 Skoro w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy - Prawo budowlane ustawodawca posłużył się pojęciem urządzenia, to oznacza to, że pozwolenie na budowę nie jest wymagane przy instalowaniu wszelkiego rodzaju urządzeń, jeśli mają być posadowione na obiektach budowlanych. Odnośnie zaś urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy - Prawo budowlane, wprowadzonym nowelą z dnia 18 maja 2005 r. (Dz. U. Nr 113, poz. 954) z dniem 28 lipca 2005 r., wymagane dla wykonania robót budowlanych polegających na ich instalowaniu na obiektach budowlanych, jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi o ile stanowią one instalacje w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska i zaliczają się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. Z literalnego brzmienia przytoczonego wyżej przepisu wynika, iż regulacja ta dotyczy wszelkich urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, które stanowią instalacje w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, ze zm.). Pod pojęciem instalacji, stosownie do art. 3 pkt 6 tej ustawy rozumie się stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu oraz budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Wobec tego, w ocenie NSA stacja bazowa telefonii komórkowej w świetle ówczesnych przepisów, stanowi zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, była zatem instalacją w rozumieniu ustawy - Prawo ochrony środowiska.

48 Zaznaczyć należy, że pod pojęciem "robót budowlanych" ustawodawca w art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane rozumie budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. "Budową" natomiast (art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego) jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Oznacza to, że roboty budowlane polegające na wykonaniu stacji bazowej na obiekcie budowlanym, podlegały regulacji art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, o ile spełniony zostanie drugi warunek określony w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy - Prawo budowlane.

49 Tym drugim koniecznym warunkiem dopuszczającym wykonywanie tak opisanych robót budowlanych na podstawie zgłoszenia (wydaje się, że nie mającym znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy) jest by instalacje te, w rozumieniu ustawy - Prawo ochrony środowiska zaliczały się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy. Odwołać się tu należy do treści § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.) wydanego na podstawie art. 51 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przepisy te, w brzmieniu ustalonym przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 158, poz. 1105) zmieniające powyższe rozporządzenie, określały parametry instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne (częstotliwości w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosiła określoną w przepisie wielkość, a miejsca dostępne dla ludności znajdowały się w odległościach nie większych niż w przepisie tym określonych i mierzonych od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny), których przekroczenie powoduje zaliczenie ich do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Analiza powyższego przepisu przemawia za stanowiskiem, że o ile instalacja emitująca pole elektromagnetyczne nie przekroczyła wskazanej wielkości promieniowania, a miejsca dostępne dla ludności wskazanej odległości mierzonej od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, to przedsięwzięcie nie zaliczało się do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym nie podlegało nawet zgłoszeniu, o ile zamierzenie budowlane dotyczyło instalacji na obiektach budowlanych (art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego).

50 Zatem co do zasady opierając się na przedstawionych regulacjach, w szczególności art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego w brzmieniu z dnia zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, należy uznać, że przedsięwzięcia polegające na wykonaniu stacji bazowej telefonii komórkowej na budynku nie wymagały pozwolenia na budowę. W całej rozciągłości pogląd ten przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 maja 2012 r. o sygn. akt II OSK 406/11. Zresztą nie jest to odosobniony pogląd na rozumienie i zastosowanie przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego w okresie kiedy ten przepis obowiązywał tj. od 28 lipca 2005 r. do 15 listopada 2008 r. (patrz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 431/08, Lex nr 521857, i wyroki NSA z: dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 83/08, z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 971/08, z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 406/11, z dnia 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 548/08, z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1660/10, z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2956/12 i z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 827/14, wszystkie publikowane w orzeczenia.nsa.gov.pl).

51 Krytyczna ocena art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego obowiązującego od 28 lipca 2005 r. do 15 listopada 2008 r. nie powinna mieć znaczenia w ocenie zdarzeń prawnych mających miejsce w tym okresie, nie można bowiem ich oceniać na podstawie przepisów prawnych obowiązujących później. Błędnie przyjętych przez prawodawcę regulacji prawnych, do których niewątpliwie należy zaliczyć art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego, nie można próbować naprawiać w drodze orzecznictwa sądowego. Przy ocenie inwestycji realizowanych w tym okresie nie może mieć również znaczenia orzecznictwo NSA dotyczące podobnych inwestycji realizowanych po wskazanym okresie, bowiem jak już wskazano wyżej, do tych przedsięwzięć mają zastosowanie uregulowania bardziej rygorystyczne.

52 Aby jednak realizacja planowanej inwestycji mogła być wykonana w oparciu o dokonane zgłoszenie konieczna była analiza, czy prace planowane w dokonanym zgłoszeniu, przy uwzględnieniu oczywiście załączonej do niego dokumentacji, do takich prac, jak instalacja, o jakiej mowa wyżej się ograniczyły. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sąd Administracyjnego stanowisko, które rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną Sąd w pełni podziela, że zakres prac, jakie zgodnie z Prawem budowlanym, powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia (np. instalacji telefonii komórkowej) zawsze wynikają z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość danego urządzenia, jak i sposób oraz miejsce jego realizacji. Dokonując, zatem kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora. A do takiego automatyzmu sprowadza się zaś właśnie stanowisko organów nadzoru budowlanego i akceptujące je stanowisko Sądu pierwszej instancji, przedstawione w lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

53 Analiza zakresu robót budowlanych zrealizowanych przez skarżącą których zakres przedstawiono na wstępie rozważań, pozwala na zgodzenie się z zarzutem skargi kasacyjnej, iż zaskarżany wyrok narusza art. 3 pkt 1 lit. b i pkt 3 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie gdyż w niniejszej sprawie przedmiotem zgłoszenia nie był wolno stojący maszt antenowy, który zaliczany jest do budowli. Nie można też podzielić poglądu, że wymaga pozwolenia na budowę każdy maszt antenowy, niezależnie od tego czy jest wolno stojący (budowla), czy też jest instalowany na obiekcie budowlanym. Zrealizowany przez skarżącą na dachu budynku maszt antenowy na którym zostały umieszczone urządzenia [...], nie jest urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Tego typu maszt antenowy jest jednak urządzeniem, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b i c Prawa budowlanego. Nie należy też utożsamiać pojęcia urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9) z pojęciem urządzeń, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b i c Prawa budowlanego. Ponadto zaznaczyć trzeba, że sam maszt telefonii komórkowej, bez urządzeń zasilająco-sterujących i anten sektorowych, jak również same anteny sektorowe, bez masztu i urządzeń zasilająco-sterujących, nie mogą być źródłem emisji fal elektromagnetycznych, dlatego nie można rozdzielać tych urządzeń stanowiących łącznie instalację w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska.

54 Prawidłowa więc była kwalifikacja prawna przyjęta przez organy architektoniczno – budowlane które nie wniosły sprzeciwu od złożonego przez spółkę zgłoszenia, że maszt antenowy wraz z pozostałymi urządzeniami stacji bazowej na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b i c Prawa budowlanego wymagał jedynie zgłoszenia. Ze względu bowiem na szczególny rodzaj urządzenia, jakim są anteny telefonii komórkowej, ustawodawca wprowadził wówczas zasadę, iż warunkiem wystarczającym do instalowania na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będące instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zaliczanymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy, jest dokonanie skutecznego zgłoszenia takiej inwestycji właściwemu organowi (tak też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 83/08). W rezultacie Sąd Wojewódzki nieprawidłowo przyjął za organami nadzoru budowlanego, że przedmiotowe roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę i zaaprobował nakaz rozbiórki zrealizowanej na dachu budynku stacji bazowej, czym naruszył art. 48 § 1 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

55 Z uwagi na to, że w sprawie zachodziło naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. A mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienne od stanowiska Sądu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

56 O kosztach postępowania sądowego na rzecz skarżącej kasacyjnie spółki orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i 200 p.p.s.a.

57 Ponownie rozpoznając sprawę, organ nadzoru budowlanego uwzględni powyższe rozważania, dokona ponownej oceny okoliczności przedmiotowej sprawy w szczególności uwzględniając przedstawioną przez NSA wykładnią przepisów mających zastosowanie w sprawie.