Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., II OSK 301/07

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., II OSK 301/07

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2769/01 w sprawie ze skargi M. D., J. D., J. D., B. D., M. D., W. D., Z. D. i Ł. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu postanawia: odrzucić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 20 października 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2769/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi M. D., J. D., J. D., B. D., M. D., Z. D. i Ł. D., uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...], nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

3 W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że decyzją z dnia [...], nr [...] Burmistrz Miasta L. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na modernizacji i rozbudowie miejskiej oczyszczalni ścieków w L. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...], zaskarżoną następnie do sądu administracyjnego.

4 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę z przyczyn, które dostrzegł z urzędu. Przede wszystkim Sąd zauważył, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest niepełny, bowiem nie wskazano w nim numeru działki i obrębu którym działka jest objęta oraz nie podano miejsca jej położenia. Nie jest też jasne, czy rozbudowa zakładu będzie realizowana tylko na działce nr [...] przy ul. [...] w L. (czy na całej działce czy na jej części), na której zakład się obecnie znajduje, czy również na innych działkach. Wskutek przyjęcia przez organy administracji, że teren inwestycji pokrywa się z granicami działki nr [...], linie rozgraniczające teren inwestycji (tożsame z granicami ewidencyjnymi działki nr [...]) obejmują przynajmniej trzy obszary o różnym przeznaczeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta L. (uchwała nr [...] z dnia [...], opubl. w Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.). Organ odwoławczy stwierdza przy tym zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem w odniesieniu jedynie do jednego z tych obszarów – obszaru [...] – teren istniejącej oczyszczalni ścieków oraz pompowni. Również w załącznikach graficznych do decyzji organu I instancji nie opisano wszystkich obszarów o odmiennych przeznaczeniach w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Załączniki te nie zostały nadto podpisane.

5 Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Burmistrz Gminy L., wnosząc o jego uchylenie w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

6 W skardze kasacyjnej zarzucono, że Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował wszystkich dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, przez co przeprowadził nieprawidłowe rozumowanie w odniesieniu do kompletności wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie skarżącego organu wniosek zawierał wszystkie elementy przewidziane przepisami art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Sąd pierwszej instancji dokonał zatem błędnej wykładni prawa materialnego.

7 W skardze kasacyjnej podniesiono również, że to dopiero przepis art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wprowadził wymóg przedstawienia w formie opisowej i graficznej planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy. Oznacza to niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji powyższego przepisu.

8 Organ zakwestionował też przyjęcie przez Sąd, że załączniki graficzne do decyzji Burmistrza Gminy L. nie zostały podpisane, gdyż załączniki te zostały opieczętowane i opisane. Przepis art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wymaga tylko przedstawienia linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w stosownej skali.

9 W ocenie skarżącego Burmistrza również organy sanitarne działały zgodnie z prawem, co oznacza, że prawidłowo zastosowano przepisy art. 40 ust. 4 pkt 2 i ust. 4a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

10 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

11 Stosownie do regulacji art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi kasacyjnej jest strona, prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przymiotu strony w rozumieniu przywołanej regulacji prawnej nie ma organ jednostki samorządu terytorialnego, orzekający w sprawie w pierwszej instancji. W myśl utrwalającego się orzecznictwa sądowego (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115 oraz wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, niepubl.) powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W tej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do wojewódzkiego sądu administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

12 Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony w powołanych wyżej orzeczeniach NSA pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, a ochronę interesów prawnych jednostki w sytuacji, gdy jej organy zostały powołane do orzekania w drodze decyzji administracyjnych należy przenieść na płaszczyznę zasady praworządności i przyjąć tryb weryfikacji decyzji naruszających prawo na podstawie przepisów normujących udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowoadministracyjnym.

13 Jeżeli zatem w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej to podlega ona odrzuceniu, co też orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 193 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.