Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2019 r., II FZ 323/19

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2019 r., II FZ 323/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Antoni Hanusz po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej zażalenia Gminy M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 1155/18 w przedmiocie odrzucenia skargi kasacyjnej w sprawie ze skargi S. R. K. S.A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 7 maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie podatku od nieruchomości na 2015 r. postanawia: oddalić zażalenie

Uzasadnienie

2 1. Postanowieniem z 8 kwietnia 2019 r., I SA/Gl 1155/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę kasacyjną Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21 stycznia 2019 r., I SA/Gl 1155/18, którym po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. R. K.S.A. w B., uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach oznaczoną w sentencji postanowienia, a utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy M. z 22 grudnia 2014 r. w przedmiocie określenia podatnikowi wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2005 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji do wniesienia skargi. Oznacza to, że nie może być ona stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a tym samym nie ma ona legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu administracyjnego. Sąd zwrócił uwagę, że ustawodawca wyznaczył organowi orzekającemu w pierwszej instancji wyłącznie rolę organu administracji publicznej. Wobec tego, na podstawie art. 178 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Sąd odrzucił skargę kasacyjną.

3 2. W zażaleniu na to postanowienie pełnomocnik Gminy M. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

4 - art. 134 § 1 w zw. z art. 173 § 2 w zw. z art. 32 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic sprawy w zakresie podmiotowym i uznanie, że skargę kasacyjną złożył Wójt Gminy M., występujący w sprawie jako organ orzekający w pierwszej instancji i na tej podstawie odrzucenie skargi kasacyjnej, podczas gdy skargę kasacyjną złożyła Gmina M., a zatem jednostka samorządu terytorialnego, a nie jej organ wykonawczy, który prowadził postępowanie administracyjne - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd uznał Gminę M. za stronę postępowania nie doszłoby do odrzucenia jej skargi kasacyjnej,

5 - art. 173 § 2 w zw. z art. 32 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wykonawczy wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, nie jest stroną i w konsekwencji nie przysługuje jej prawo do wniesienia skargi kasacyjnej, podczas gdy Gmina M. posiada interes prawny i legitymację do złożenia skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy wpływy z podatku od nieruchomości są źródłem dochodów własnych gminy oraz wobec rażącego naruszenia podstawowych przepisów postępowania administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny, którego oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku z 28 sierpnia 2018 r., II FSK 2294/16, związany był Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd uznał Gminę za stronę postępowania nie doszłoby do odrzucenia jej skargi kasacyjnej,

6 - art. 178 w zw. z art. 173 § 2 w zw. z art. 32 p.p.s.a. poprzez bezzasadne odrzucenie skargi kasacyjnej i uznanie, że w sytuacji, gdy Gmina posiada interes prawny i legitymację do jej złożenia - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd uznał Gminę za stronę postępowania nie doszłoby do odrzucenia jej skargi kasacyjnej.

7 3. Stosownie do art. 173 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną może wnieść strona, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców lub Rzecznik Praw Dziecka po doręczeniu im odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Jednocześnie w myśl art. 32 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Natomiast zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.).

8 Naczelny Sąd Administracyjny podziela, ugruntowany w orzecznictwie i piśmiennictwie pogląd, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. (por. uchwała NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03; postanowienie NSA z 31 marca 2008 r., II OSK 301/07; postanowienie NSA z 7 lutego 2013 r., I OSK 1634/11; wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2257/13; postanowienie NSA z 31 sierpnia 2016 r., II OSK 2023/16; postanowienie NSA z 7 października 2016 r., I OSK 3169/14; postanowienie NSA z 10 marca 2017, II OSK 1611/16; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod. red. M. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwa C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 268-271). Stanowisko to zostało doprecyzowane i potwierdzone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przepisy art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a., w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji. Trybunał uznał między innymi, że wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzję wobec obywatela, mają stać na straży prawa, a w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów.

9 Zauważyć należy, iż Wójt Gminy jako organ podatkowy pierwszej instancji wydał w niniejszej sprawie decyzję administracyjną wobec spółki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy, a więc organ wyższego stopnia, w administracyjnym toku instancji poddało kontroli prawidłowość działania Wójta Gminy wobec spółki. Zarówno działania Wójta jak i Kolegium w tej sprawie mają taki sam charakter, to jest władczego działania w zakresie danin publicznych wobec jednostki, w tym przypadku spółki. Innymi słowy zarówno Wójt jak i Kolegium w niniejszej sprawie występowały z takiej samej pozycji, czyli organu administracyjnego, który miał obowiązek prawidłowo zastosować przepisy prawa materialnego i procesowego podatkowego wobec jednostki. Nie może zaś być dopuszczalna sytuacja, że ten sam podmiot - gmina (jej organ) - raz występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a raz - gdy uzna, że jest to dla niego korzystne - jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Możliwość odwołania się od decyzji organu pierwszej instancji do organu wyższego stopnia, a następnie możliwość zainicjowania przez obywateli (podmioty prawa) procesu kontroli działań tejże administracji przed sądem administracyjnym jest bowiem niczym innym, jak zapewnieniem obywatelom ochrony przed bezprawnym działaniem administracji. Nie może takiej ochrony domagać się podmiot, który w sprawie sam jako administracja występował na pierwszym jej etapie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ odwoławczy od decyzji Wójta występuje w sprawie nie jako organ nowego postępowania, lecz postępowania zainicjowanego wcześniej, przed organem pierwszej instancji i w tym sensie postępowanie to jest jedynie kontynuacją, następnym etapem, tego samego postępowania. Co za tym idzie, rola Wójta Gminy pozostaje w nim niezmienna, nadal jest on organem administracji pierwszej instancji. Podobnie sytuacja wygląda na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, Wójt, a w konsekwencji Gmina, pozostają organem administracji, który pośrednio, poprzez kontrolę decyzji drugoinstancyjnej, poddawany jest kontroli sądu. Ponadto jak słusznie zwrócił uwagę NSA w uzasadnieniu postanowienia z 15 września 2016 r., II FSK 894/16 charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego w odróżnieniu od postępowania administracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej.

10 Wobec powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd administracyjny pierwszej instancji uznał, że skoro gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji do wniesienia skargi, co oznacza, że nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. To tym samym nie ma ona legitymacji do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu administracyjnego. Nie budzi bowiem wątpliwości, że ustawodawca wyznaczył organowi orzekającemu w pierwszej instancji wyłącznie rolę organu administracji publicznej.

11 Z tych wszystkich względów, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.