Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., II OSK 2603/14

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2016 r., II OSK 2603/14

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 622/14 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 622/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję.

3 Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2010 r. Dz. U. nr 243 poz.1623 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. pozwolenia na budowę stacji redukcyjno-pomiarowej [...] na działce nr [...], obręb [...] po uprzednim zdemontowaniu istniejącej stacji redukcyjno-pomiarowej.

4 Pismem z dnia 18 listopada 2013 r. B. K. wniosła odwołanie od w/w decyzji Wojewody Dolnośląskiego.

5 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze.

6 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Organ podniósł, iż B. K. swój przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę ww. inwestycji wywodzi z tytułu własności działki nr [...], obr. [...], sąsiadującej z terenem, na którym zaprojektowano kwestionowaną inwestycję. Prawo własności potwierdza odpis księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Oławie.

7 Zdaniem organu, brak jest przepisów prawa materialnego, jakie w związku z realizacją ww. przedsięwzięcia wpływałyby negatywnie na możliwość zagospodarowania działki nr [...]. W szczególności ograniczenia takie nie wynikają z § 10 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640) określającego szerokość stref kontrolowanych gazociągów (ze strefami związane są ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany gazociąg nie został usytuowany bliżej niż 2 m od granicy działki nr [...], natomiast szerokość stref kontrolowanych wchodzących w zakres przebudowy stacji gazociągów zgodnie z § 10 ust. 6 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2013 r. wynosi 4 m dla gazociągów o maksymalnym ciśnieniu roboczym powyżej 1,6 MPa (projektowane maksymalne ciśnienie robocze 5,5 MPa) i średnicy do DN 150 włącznie (projektowana maksymalna średnica DN 150), tj. po 2 m od osi gazociągu z każdej strony.

8 Organ wskazał, że na możliwość zagospodarowania działki nr [...] nie ma wpływu również treść § 40 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r., zgodnie z którym dla stacji gazowych odległości od budynków powinny być większe od poziomego zasięgu stref zagrożenia wybuchem ustalonych dla tych stacji, o ile przepisy odrębne nie stanowią inaczej. Na działce nr [...] nie istnieją żadne budynki, a obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość wznoszenia budynków na jej obszarze, bowiem zgodnie z ustaleniami Uchwały Rady Gminy Oława z dnia 28 grudnia 2012 r. Nr XXXVII/205/2012 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w obrębie wsi Marcinkowice, Stanowice, Jankowice, Lizawice, Sobocisko, Zabardowice, Gaj Oławski, Miłonów, Marszowice w gminie Oława działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 28R1 - tereny rolnicze (§ 148 miejscowego planu).

9 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził też, że eksploatacyjna strefa zagrożenia wybuchem (występująca tylko okresowo podczas odgazowania lub odpowietrzania sieci pod kontrolą służb eksploatacyjnych) została wyznaczona częściowo w granicach działki nr [...], pozostaje bez wpływu na możliwość zagospodarowania terenu tej działki. Pozostałe elementy przedmiotowej inwestycji (kontenery, instalacje, drogi, chodniki, ogrodzenie) również, w ocenie organu, nie wprowadzają ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...]. Odnosząc się do treści odwołania organ wskazał, że decyzja Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] października 2013 r. nie zezwala na wykonywanie prac budowlanych na działce stanowiącej własność odwołującej. Sprawa ewentualnego wykonania prac budowlanych na działce nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia należy do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. W przypadku ewentualnego naruszania prawa własności B. K. poprzez koszenie trawy oraz wycinkę drzew na jej działce może ona skorzystać z uprawnień przewidzianych w odniesieniu do takich sytuacji w Kodeksie cywilnym. Kwestie te pozostają bez wpływu na określenie, czy B. K. jest stroną w niniejszym postępowaniu.

10 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. złożyła B. K.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 622/14, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

12 W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wprawdzie, udział w postępowaniu przed organ pierwszej instancji nie kreuje przymiotu stron, to jednak przymiot skarżącej nie mógł zostać oceniony inaczej, niż w merytorycznym rozpoznaniu odwołania, ponieważ nieruchomość stanowiąca jej własność została uznana w decyzji o pozwoleniu na budowę za pozostającą w obszarze oddziaływania inwestycji. Rozpoznając sprawę ponownie, zasadność twierdzeń skarżącej, w tym dotyczących naruszenia jej interesu prawnego wynikającego z prawa własności ww. nieruchomości, organ drugiej instancji powinien ocenić w postępowaniu odwoławczym, przeprowadzonym, co do istoty sprawy.

13 Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając rażące naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nie oddalenie skargi i przyjęcie, że organ nie miał podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, pomimo że odwołującej się nie przysługuje przymiot strony z uwagi na przypisanie przymiotu strony odwołującej się w decyzji I instancji.

14 Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów

17 administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

18 W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

19 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

20 Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a.. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Nadal jednak przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Zauważyć trzeba, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. O obszarze oddziaływania za każdym razem będą zatem decydować indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu.

21 Przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949). Podkreślenia bowiem wymaga, że jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością, będącej w użytkowaniu wieczystym lub w stosunku do której przysługują mu uprawnienia zarządcy nieruchomości. Oznacza to nałożenie na organy administracji obowiązku ustalenia i oceny okoliczności związanych z tym, czy konkretny przepis prawa nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jakiejkolwiek innej nieruchomości w związku z realizacją inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Ustalenie przez organ okoliczności, które – na gruncie konkretnej normy prawa materialnego – mogłyby stanowić ograniczenie w możliwości zagospodarowania jakiejkolwiek innej nieruchomości powinno skutkować objęciem właściciela, wieczystego użytkownika bądź zarządcy takiej nieruchomości zakresem podmiotowym postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 911/11, wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

22 Dodatkowo interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W związku z definicją obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), która ma wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, uznać należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 należą również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w kodeksie cywilnym i innych ustawach. Realizacja inwestycji może bowiem uniemożliwić realizację tych praw i dochodzenie roszczeń w stosownej procedurze przed sądem powszechnym. Ochrona praw takich osób wymaga dokonania przez organ administracyjny oceny wpływu inwestycji na istniejące na nieruchomości stosunki cywilnoprawne (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2503/12, orzeczenia.nsa.gov.pl).

23 W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ II instancji w sposób nieuprawniony przyjął, iż B. K. nie jest stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Działka nr [...], której właścicielką jest skarżąca graniczy bezpośrednio z terenem inwestycyjnym.

24 Należy także zauważyć, że w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji zobligowany jest do ustalenia w pierwszej kolejności kręgu stron postępowania. Tym samym organ ten ustala dla każdej inwestycji obszar jej oddziaływania. W decyzji z dnia [...] października 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę spornej inwestycji, Wojewoda Dolnośląski ustalił, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, obejmuje działki nr [...],[...] i [...] obręb [...] oraz działkę nr [...] obręb [...]. Skarżąca jest właścicielką działki nr [...] znajdującej się w ustalonym w decyzji organu I instancji obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że skarżąca nie jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Odmawiając skarżącej przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym organ II instancji pominął okoliczność, że w decyzji z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda Dolnośląski w sposób wiążący ustalił obszar oddziaływania obiektu. Decyzja organu II instancji była zatem wadliwa również i z tego powodu, że pozostawiając w obrocie prawnym decyzję organu I instancji, określającą obszar oddziaływania obiektu budowlanego, organ odwoławczy jednocześnie uznał, że właścicielka nieruchomości znajdującej się w tym obszarze nie ma interesu prawnego w postępowaniu (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2969/13).

25 Jednocześnie należy podkreślić, że za wyłączeniem z postępowania skarżącej jako właścicielki działki sąsiedniej nie może przemawiać tylko fakt, że projektowany obiekt budowlany odpowiada warunkom technicznym, określonym w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odwołuje się do § 10 ust. 6 rozporządzenia z dnia 26 kwietnia 2013 r., w którym określono szerokość stref kontrolowanych dla poszczególnych typów gazociągów. Jednak jak wynika z definicji strefy kontrolowanej zawartej w § 2 pkt 30 w/w rozporządzenia, pojęcia tego nie można do końca utożsamiać z pojęciem obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Pr. bud., gdyż strefa kontrolowana jest to obszar wyznaczony po obu stronach osi gazociągu, (...) w którym przedsiębiorstwo energetyczne (...) podejmuje czynności w celu zapobieżenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na trwałość i prawidłowe użytkowanie gazociągu. Jest to więc niejako strefa techniczna dla służb remontowo-koserwacyjnych przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się transportem gazu ziemnego. Nie jest też argumentem przekonywującym i ponadczasowym to, że na działce nr [...] nie istnieją żadne budynki, a obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość wznoszenia budynków w tym obszarze. Ta sytuacja może w przyszłości ulec zmianie i przedmiotowa stacja redukcyjno-pomiarowa w S. może stanowić przeszkodę w realizacji planów inwestycyjnych skarżącej, skoro już teraz z uwagi na eksploatację stacji wymagana jest wycinka drzew i koszenie traw na działce nr [...] w związku z czym odsyła się skarżącą na drogę postępowania cywilnego. Zupełnie tez nie bierze się pod uwagę tego, że okresowo podczas odgazowania i odpowietrzania sieci strefa zagrożenia wybuchem częściowo wyznaczona jest w granicach działki nr [...]. Wszystkie te okoliczności przemawiają za tym, że w tym postępowaniu B. K. powinna mieć przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Pr. bud.

26 Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należało uznać za niezasadny.

27 Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.