Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2022 r., II OSK 260/22

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2022 r., II OSK 260/22

Sentencja

1 Dnia 9 marca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 6/21 o odrzuceniu skargi L. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Kielcach postanowieniem z 26 kwietnia 2021 r., II SAB/Ke 6/21, odrzucił skargę L. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

3 W uzasadnieniu postanowienia sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 15 grudnia 2020 r. L. S. wniósł do WSA w Kielcach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawie z jego wniosku z 24 grudnia 2003 r., dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie bazy produkcyjno-usługowo-magazynowej o część magazynową i transportową wraz z adaptacją istniejących budynków na piekarnię, cukiernię, sklep, kawiarnię, motel na działce o nr ewid. [...] w G. Skarżący zarzucił organowi, że dwa razy bezpodstawnie zawieszał postępowanie. Ponadto Burmistrz Miasta i Gminy [...], po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowienia z [...] października 2005 r. (uchylającego postanowienie organu I instancji z [...] czerwca 2005 r.), dopiero w dniu 21 listopada 2005 r. podjął postępowanie, a w dniu 9 marca 2006 r. wydał decyzję znak: [...], w której ustalono warunki zabudowy. W rezultacie doszło do przewlekłości postępowania.

4 Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:

5 - stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania,

6 - stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

7 - przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w maksymalnej kwocie określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa).

8 W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie (z ostrożności procesowej – o oddalenie), wskazując na brak uprzedniego wyczerpania przez stronę ustawowego środka zaskarżenia (ponaglenie) i podkreślając, że wniesienie takiej skargi jest możliwe tylko w sytuacji, gdy prowadzone postępowanie nie zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej. W tym ostatnim zakresie powołano się na wydanie w dniu [...] marca 2006 r. decyzji znak: [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji skarżącego.

9 Zarządzeniem z 18 stycznia 2021 r. L. S. został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi poprzez wskazanie nr PESEL oraz złożenie dowodu, że wniósł do organu wyższego stopnia ponaglenie w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – w terminie 7 dni od doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi (art. 53 § 2b Ppsa w zw. z art. 37 § 3 pkt 1 K.p.a.).

10 W ustawowym terminie skarżący podał nr PESEL oraz przedłożył kserokopie swoich pism z 2 września, 14 marca, 14 września, 29 lipca i 28 czerwca 2005 r. podnosząc, że kierując je do SKO w [...] wskazywał na przewlekłe prowadzenie postępowania i domagał się jego przyśpieszenia. Podkreślił, że pisma te redagował sam, bez pomocy fachowego pełnomocnika.

11 Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji opisanym na wstępie postanowieniem skargę odrzucił, zwracając uwagę, że postępowanie, w którym skarżący dopatruje się przewlekłego działania organ, zostało zakończone ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2006 r. znak: [...], którą po ponownym rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "[...]" w [...], ustalono warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę bazy produkcyjno-usługowo-magazynowej z adaptacją istniejących budynków na piekarnię, cukiernię, sklep, kawiarnię, motel, obiekty magazynowo-transportowe wraz z obiektami i urządzeniami niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania przedsięwzięcia - na działkach nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...] gmina [...].

12 Wobec powyższego, uwzględniając treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. II OPS 5/19, a także stanowiska NSA w wyroku z 17 listopada 2020 r., II OSK 3804/18 sąd pierwszej instancji uznał, że rozpoznanie merytoryczne niniejszej skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – wniesionej przez L. S. dopiero w dniu 15 grudnia 2020 r. (kilkanaście lat po zakończeniu przez organ postępowania poprzez wydanie ww. decyzji) – było niedopuszczalne.

13 Niezależnie od powyższego sąd wojewódzki stwierdził, że w sprawie zachodzi także druga przesłanka przemawiająca za odrzuceniem skargi, tj. brak wyczerpania środków zaskarżenia. W ocenie tegoż sądu wbrew twierdzeniom skarżącego żadnego z przedstawionych przez niego pism pochodzących z 2005 r. nie sposób uznać za taki środek, tj. ponaglenie (czy uprzednio zażalenie - w stanie prawnym obowiązującym do 31 maja 2017 r.), zasadniczo bowiem zawierają one merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organu I instancji i argumentację w tym względzie.

14 Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł L. S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości i na podstawie art. 176 Ppsa w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa, zarzucając mu:

15 I. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 4 Ppsa w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 53 § 2b Ppsa i art. 141 § 4 Ppsa, poprzez przyjęcie, że powyższe przepisy w obecnym brzmieniu mogły mieć zastosowanie w sprawie co do stanu faktycznego występującego w sprawie w przedmiocie stosowania ponagleń i nie rozważenie oraz wyjaśnienie tego problemu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia,

16 - art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, poprzez odrzucenie skargi postanowieniem, gdy zaistniały warunki do wydania wyroku,

17 - "art. 145 § 1 lit. c" Ppsa w zw. z art. 7 i 8 K.p.a., poprzez przyjęcie, że pisma skarżącego z 2 września, 14 marca, 14 września, 29 lipca i 28 czerwca 2005 r. nie miały charakteru ponagleń,

18 - art. 53 § 2 Ppsa poprzez przyjęcie, że zaistniały warunki do odrzucenia skargi.

19 II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

20 - art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa i 149 § 1a Ppsa poprzez ich niezastosowanie,

21 - art. 2 Konstytucji RP poprzez złamanie zasady demokratycznego państwa prawa,

22 - art. 77 Konstytucji RP poprzez zamknięcie skarżącemu drogi do dochodzenia odszkodowania.

23 Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnosi o:

24 - na podstawie art. 185 § 1 Ppsa - o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ew. stwierdzenia nieważności postępowania.

25 - w oparciu o art. 176 § 2 Ppsa - o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

26 - w oparciu o art. 203 pkt 1 Ppsa - o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

27 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd pierwszej instancji nie uznając pism skarżącego z 2 września, 14 marca, 14 września, 29 lipca i 28 czerwca 2005 r. za ponaglenia naruszył art. 145 §1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 7 i 8 K.p.a.

28 Zdaniem skarżącego kasacyjnie WSA badając charakter powyższych pism przedstawionych przez skarżącego, pod kątem czy stanowiły one ponaglenia rozpoznał już merytorycznie zasadność skargi i nie mógł skargi odrzucić w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, a dokonując tego naruszył powyższy przepis.

29 W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej odrzucenie w całości.

30 Organ przypomniał, że instytucja ponaglenia obowiązuje od 1 czerwca 2017 r., ale do tego czasu zamiast ponaglenia przysługiwało stronie zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które także stanowiło warunek konieczny dopuszczalności skargi na bezczynność do sądu administracyjnego na co zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu orzeczenia. Zaznaczono, że skarżący w toku prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] postępowania nie uzyskał w/w rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia.

31 Następnie, WSA w Kielcach postanowieniem z 7 lipca 2021 r. II SAB/Ke 6/21, na podstawie art. 220 § 3 Ppsa, odrzucił skargę kasacyjną L. S. od postanowienia WSA w Kielcach z 26 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odrzucenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zaś postanowieniem z 18 listopada 2021 r. II OZ 603/21 uchylił to postanowienie sądu wojewódzkiego, podważając ustalenie sądu wojewódzkiego co do bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego na uiszczenie wpisu, które warunkowało odrzucenie skargi kasacyjnej - na podstawie art. 220 § 3 Ppsa.

32 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

33 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

34 Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2022, poz. 329) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, wskazać należy, że w sprawie nie ma sporu co do tego, że postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego, którego dotyczy skarga na przewlekłość organu wniesiona przez L. S., zostało zakończone ostateczną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] marca 2006 r. znak: [...]. Orzekając o odrzuceniu przedmiotowej skargi sąd pierwszej instancji oparł się na stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uchwale siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, że: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.". Jak słusznie zauważył sąd pierwszej instancji, powyższa uchwała dotyczy innej niż zaskarżona w niniejszej sprawie formy pasywności organu administracji publicznej, to jednak teza tej uchwały niewątpliwie stanowi wskazówkę w zakresie oceny dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowań administracyjnych inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej.

35 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela więc stanowisko sądu pierwszej instancji co do niedopuszczalności skargi złożonej w niniejszej sprawie, niemniej za konieczne uznaje uzupełnienie go o wywody zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21. W uchwale tej na skutek zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z 28 października 2021 r., II OSK 130/21, NSA rozważał kwestię dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowania po zakończeniu postępowania administracyjnego, uznając ostatecznie, że "Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

36 W uzasadnieniu w/w uchwały wskazano m.in., że "za podstawę prawną uznania odrzucenia skargi złożonej w okolicznościach przedstawionych w postanowieniu NSA z 28 października 2021 r., II OSK 130/21, należałoby zatem przyjąć art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., stanowiący, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby bowiem uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia rozumianego, jako przewlekłość nie dającą się już usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Nie jest już bowiem możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest rozstrzygnięcie sprawy, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia".

37 W konsekwencji powyższego, NSA w uchwale II OPS 1/21 stwierdził, że "na etapie dokonywania przez sąd oceny istnienia przedmiotu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie ma żadnego znaczenia, czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Jeżeli bowiem sąd ustali brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, to sąd nie może już dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia".

38 Naczelny Sąd Administracyjny podziela zapatrywania zawarte w powołanej uchwale NSA. Odnosząc je do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w toku postępowania przed Burmistrzem Miasta i Gminy [...], którego dotyczy skarga na przewlekłość, skarżącemu służył przewidziany w K.p.a. (przed 1 czerwca 2017 r.) środek zaskarżenia w postaci zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia. Sporna była kwestia czy skarżący skorzystał z tego środka, tym niemniej - jak wskazano w uchwale II OPS 1/21 - nie ma to żadnego znaczenia w sytuacji, gdy dopiero kilkanaście lat po zakończeniu przez organ postępowania poprzez wydanie ww. decyzji z [...] marca 2006 r., skarżący złożył do WSA w Kielcach skargę na przewlekłość organu. W świetle przedstawionych powyżej rozważań zawartych w uchwale II OPS 1/21, w takiej sytuacji skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa.

39 Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a wobec tego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 4 Ppsa w zw. z art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 53 § 2b Ppsa i art. 141 § 4 Ppsa, art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 8 K.p.a., art. 53 § 2 Ppsa, art. 149 § 1 pkt 3 Ppsa i 149 § 1a Ppsa oraz art. 2 i 77 Konstytucji RP nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

40 W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 Ppsa, orzekł jak w sentencji.