Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r., II OSK 2548/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r., II OSK 2548/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 632/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia ... na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Stowarzyszenia ... na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 632/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia ... na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew, w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie 2 zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia ... kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

3 Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

4 Wnioskiem z dnia 30 stycznia 2014 r. P. S. A. w W. zwróciła się do Burmistrza Miasta M. o wydanie zezwolenia na wycięcie określonych we wniosku drzew i krzewów w M., rosnących w pasie 15 m od osi skrajnego toru kolejowego, w związku z modernizacją linii kolejowej Warszawa-Łódź.

5 Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Burmistrz Miasta M. dopuścił Stowarzyszenie ... do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym.

6 Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Burmistrz Miasta M. zezwolił na usunięcie sześciu sztuk drzew określonych w decyzji.

7 Odwołanie od ww. decyzji wniosła P. S. A. w W.

8 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na niewyjaśnienie odległości, w jakiej znajdują się wnioskowane o wycięcie drzewa i krzewy od osi skrajnego toru kolejowego, w kontekście art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1594 z późn. zm. – dalej jako: u.t.k.) i § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających sytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu i utrzymania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 153, poz. 955 z późn. zm.).

9 Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Burmistrz Miasta M. m. in. nie zezwolił na usunięcie drzew wskazanych w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji, zezwolił na usunięcie drzew wskazanych w tabeli stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z póżn. zm. – dalej jako: k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji wskazano m. in., że drzewa przeznaczone do wycięcia rosną w odległości mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego (co stwierdzono na podstawie przedstawionych do wniosku planów), stąd mogą stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego, a ich usunięcie pozwoli na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, mającego ogromne znaczenie dla rozwoju transportu kolejowego w Rzeczypospolitej Polskiej.

10 Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru powyższej decyzji, została ona doręczona Stowarzyszeniu ... w dniu 16 października 2014 r.

11 Odwołanie od ww. decyzji wniosło Stowarzyszenie ...

12 Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano m. in., że znajdujące się w odległości mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego drzewa zagrażają – w związku z przebudową linii kolejowej – bezpieczeństwu ruchu kolejowego, jako że takie domniemanie zawiera art. 56 ust. 1 u.t.k. Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że organ I instancji nie doręczył odwołującemu się jedynego pisma z dnia 19 września 2014 r. skierowanego do pełnomocnika inwestora, ale brak podstaw do twierdzenia, aby wadliwie informował odwołującego się o przebiegu postępowania. Dodatkowo organ II instancji podkreślił, że rygor natychmiastowej wykonalności był uzasadniony przesłankami z art. 108 k.p.a., a decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2014 r. została wysłana do odwołującego się w dniu 7 października 2014 r., czyli przed usunięciem drzew.

13 Skargę na ww. decyzję wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Stowarzyszenie ... podnosząc, że m. in.: 1. Skarżący, po uchyleniu przez organ odwoławczy pierwszej decyzji Burmistrza Miasta M., został pominięty w postępowaniu przed organem I instancji, ponieważ:

14 a) organ ten z pominięciem skarżącego wymieniał pisma z inwestorem (np. dotyczące spotkań z dnia 8 września 2014 r., z dnia 16 września 2014 r. w Ministerstwie Rozwoju i Infrastruktury oraz z wizji w terenie z dnia 17 września 2014 r.), co mogło świadczyć o ustaleniach dokonanych bez wiedzy skarżącego; nie doręczono mu – wbrew temu, co stwierdzono w zaskarżonej decyzji – więcej niż jednego pisma (np. oświadczeń z dnia 8 września 2014 r., z dnia 10 września 2014 r., z dnia 11 września 2014 r., pism z dnia 12 września 2014 r., z dnia 17 września 2014 r., z dnia 19 września 2014 r., z dnia 29 września 2014 r.), a nadto niektóre pisma skarżący otrzymał dopiero na wniosek z dnia 20 września 2014 r.;

15 b) wycinka dużej części drzew nastąpiła w dniu 15 października 2014 r., wobec czego skarżący – nieświadomy wydania decyzji – telefonicznie wniósł do Urzędu Miejskiego o jej wstrzymanie; dopiero na miejscu wycinki w tym dniu skarżącemu okazano wydaną w dniu [...] października 2014 r. decyzję opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności.

16 2. Organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, w tym nie zwrócił uwagi, że:

17 a) organ I instancji nie stwierdził (wbrew zaleceniom zawartym w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2014 r.), czy drzewa znajdują się w odległości mniejszej niż 15 m od osi skrajnego toru kolejowego (nie było to przedmiotem wizji w terenie),

18 b) brak było przesłanek do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

19 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

20 Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podniósł, że w ponownym postępowaniu organ I instancji nie zapewnił stronom czynnego w nim udziału – o jego decyzji skarżący dowiedział się bowiem w trakcie wycinki drzew. Dodatkowo wskazał, że nie było podstaw do wycinki wszystkich drzew, a ponadto wycięto również drzewa, co do których organ powinien był wystąpić do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o odstępstwo na ich usunięcie. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w jego ocenie zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), ponieważ organ I instancji naruszył art. 10 § 1-3 k.p.a. poprzez pominięcie skarżącego w postępowaniu, co stanowiło podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a tym samym – do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji, organ I instancji naruszył art. 10 k.p.a., ponieważ – jak słusznie wskazał skarżący – został on niemal całkowicie pominięty w postępowaniu przed tym organem. Sąd I instancji podkreślił, że skarżącemu nie doręczono bowiem (za wyjątkiem decyzji) żadnych pism, a niektóre z nich doręczono mu na jego wniosek dopiero po wydaniu decyzji i usunięciu drzew. Tym samym, według Sądu I instancji, organ wbrew art. 10 § 2 k.p.a. nie uzasadnił powodu odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że decyzja organu I instancji została skarżącemu doręczona w dniu 16 października 2014 r. (co wynikało ze zwrotnego poświadczenia odbioru), natomiast – jak wynikało z niezaprzeczonych przez organ twierdzeń skarżącego – wycinka znacznej części objętych decyzją drzew nastąpiła dzień wcześniej, tj. w dniu 15 października 2014 r., co uniemożliwiło skarżącemu wzięcie czynnego udziału w postępowaniu, w którym zamierzał uczestniczyć. Dlatego też Sąd I instancji uznał za przedwczesne odnoszenie się do meritum sprawy i nadmienił, że w ponownym postępowaniu organ odwoławczy odniesie się do wszystkich zarzutów odwołania i wyda decyzję uwzględniając stan faktyczny sprawy na dzień wydania swej decyzji.

22 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie.

23 Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:

24 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, w sytuacji, gdy brak było podstaw do uznania, że jedyna strona postępowania – P. S.A. w W. – nie brała udziału w postępowaniu,

25 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 147 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe uznanie, że organizacji społecznej, niebędącej stroną postępowania zakończonego uchyloną decyzją, lecz jedynie uczestniczącej w tym postępowaniu na prawach strony, przysługiwało prawo żądania wznowienia tego postępowania z powołaniem się na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.,

26 - art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewykazanie, że rzekome naruszenia prawa, do jakich miało dojść przy wydawaniu rzeczonej decyzji, w okolicznościach niniejszej sprawy faktycznie mogłyby stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a nadto poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niezrozumiałych wskazań co do dalszego postępowania.

27 Wskazując na powyższe uchybienia strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego – w szczególności wpisu od skargi – według norm przepisanych.

28 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że w jej ocenie umknęło uwadze Sądu I instancji, że Stowarzyszenie ... nie było i nadal nie jest stroną postępowania zakończonego uchyloną decyzją, lecz jedynie organizacją społeczną, dopuszczoną w trybie art. 31 k.p.a. do udziału w tym postępowaniu na prawach strony. Tymczasem zdaniem strony skarżącej kasacyjnie nie może budzić wątpliwości fakt, iż – w świetle dyspozycji art. 147 k.p.a. – wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. możliwe jest wyłącznie na żądanie strony, a w związku z tym podmiot działający na prawach strony uprawnienia takiego nie posiada. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że przedstawione przez nią stanowisko ma potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. Dlatego też, według strony skarżącej kasacyjnie, Stowarzyszenie ... nie mogło i nadal nie może skutecznie domagać się wznowienia postępowania zakończonego uchyloną decyzją z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a co za tym idzie – w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, mogąca skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Tym samym, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji wyłącznie w okolicznościach wskazanych w zaskarżonym wyroku stanowiło rażące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i to bez względu na to, czy faktycznie – jak uznał Sąd I instancji – organ I instancji (a nie organ odwoławczy, którego decyzję jako jedyną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił) dopuścił się naruszenia art. 10 § 1-3 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, opisane wyżej okoliczności wskazują na to, że zaskarżony wyrok tego Sądu został wydany z oczywistym, rażącym naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd I instancji, uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2014 r., powinien zawrzeć w uzasadnieniu wyroku konkretne wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania, do czego obligował go przywołany przepis. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że jeśli nie liczyć bardzo ogólnikowego, enigmatycznego, nie korespondującego z resztą uzasadnienia stwierdzenia, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy "odniesie się do wszystkich zarzutów odwołania", przy jednoczesnym braku jakichkolwiek wskazań, do których konkretnie zarzutów odwołania organ ten w uchylonej decyzji się nie ustosunkował oraz "wyda decyzję uwzględniając stan faktyczny sprawy na dzień wydania swej decyzji", wskazań takich w uzasadnieniu wyroku nie można było się doszukać. W ocenie strony skarżącej, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikało również, dlaczego Sąd I instancji uchylił wyłącznie decyzję drugoinstancyjną, a wskazania w tym zakresie wydawały się być szczególnie istotne w świetle zarzutów zawartych w wyroku, w szczególności – rzekomych uchybień w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Ponadto zdaniem strony skarżącej kasacyjnie nie było jasne, czy Sąd I instancji, uchylając wyłącznie decyzję organu odwoławczego niejako "zapomniał" o uchyleniu utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, czy też – mimo opisanych uchybień – uznał ją za prawidłową. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła bowiem, że w drugim ze wskazanych przypadków za niezrozumiałe uznać należałoby uchylenie decyzji utrzymującej w mocy decyzję zgodną z prawem, decyzji, w stosunku do której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie de facto nie wyartykułował żadnych konkretnych zarzutów.

29 Dodatkowo według strony skarżącej, w razie uwzględnia niniejszej skargi zostanie spełniona przesłanka do zwrotu na jej rzecz przez Stowarzyszenie ... niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

30 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

31 Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

32 Skarga kasacyjna jest uzasadniona w zakresie wskazanym poniżej.

33 Sąd II instancji podziela stanowisko skarżącego organu, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób nieuzasadniony okolicznościami stanu faktycznego i prawnego kontrolowanej sprawy uznał, że w kontrolowanej przez niego sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu administracyjnym, Stowarzyszenie ... działa, jako podmiot na prawach strony. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zasada wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie do podmiotów działających na prawach strony. Jednocześnie jest także bezsprzeczne, że Stowarzyszenie ... brało udział w postępowaniu prowadzonym przez organ II instancji, przy czym stopień naruszenia udziału tego podmiotu w postępowaniu przez prowadzący postępowanie organ w żadnym wypadku nie kwalifikował i uzasadniał stanowiska Sądu I instancji, że w kontrolowanej przez niego sprawie - w stosunku do Stowarzyszenia... - nastąpiły przesłanki braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy kwalifikujące do zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stowarzyszenie wiedziało o toczącym się postępowaniu drugoinstancyjnym i otrzymało decyzję organu II instancji, co świadczy o tym, że brało udział w postępowaniu, aczkolwiek w pewien sposób zostały ograniczone jego uprawnienia wynikające z art. 10 § 1 k.p.a. Jednocześnie ma rację strona skarżąca kasacyjnie, że w świetle dyspozycji art. 147 k.p.a. - wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. możliwe jest wyłącznie na żądanie strony, a w związku z tym podmiot działający na prawach strony uprawnienia takiego nie posiada (tak m.in. : wyrok NSA z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 225/13). Sąd I instancji pominął zatem, że Stowarzyszenie ... nie było i nie jest stroną postępowania zakończonego uchyloną decyzją, lecz jedynie organizacją społeczną, dopuszczoną w trybie art. 31 k.p.a. do udziału w tym postępowaniu na prawach strony.

34 Jednocześnie Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, przez brak oceny ustaleń faktycznych istotnych dla sprawy, i w konsekwencji pominięcie kontroli relewantnych dla sprawy okoliczności podniesionych w skardze. W związku z tym Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku niejasne i nieuzasadnione, bo podjęte przy braku prawidłowej kontroli kwestii proceduralnych i materialnoprawnych kontrolowanej sprawy, wskazania co do dalszego postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powinien kierować się oceną wyrażoną przez Sąd II instancji i dokonać wszechstronnej nie tylko proceduralnej, ale i merytorycznej/materialnoprawnej kontroli kwestionowanego aktu.

35 Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, jak w pkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku, Sąd II instancji orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.