Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2018 r., II OSK 2488/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2018 r., II OSK 2488/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 16 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2094/15 w sprawie ze skargi W. S. i Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 lipca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2094/15 w sprawie ze skargi W. S. i Z. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.

3 Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

4 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], znak: [...]; stwierdzającej, na wniosek W. i Z. S., nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...], znak: [...], udzielającej M. P. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy o profilu ortopedycznym, na terenie działki nr ew. [...], położonej przy ul. [...], w [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Organ nie miał podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem rozpoznania jest pochodzący z 2010 r., wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Postępowanie w sprawie trwa od sześciu lat. Tymczasem organ decyzją zaskarżoną w sprawie uchylił decyzję organu pierwszej instancji, co musi skutkować wydłużenie prowadzonego postępowania. Naruszenie zasady ekonomii postępowania administracyjnego miałoby usprawiedliwienie, gdyby decyzja kasatoryjna była uzasadniona okolicznościami sprawy, tak jednak, zdaniem Sądu I instancji, nie jest w okolicznościach niniejszej sprawy. Sprawa rozpatrywana była po tym jak wcześniejsze rozstrzygnięcia organów zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organy w myśl zasady określonej w art. 153 p.p.s.a. powinny działać zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku sądu. W ocenie Sądu I instancji w takim kierunku prowadzone było postępowanie przed organem pierwszej instancji, który dążył do poczynienia ustaleń istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w ww. wyniku. Organ drugiej instancji zapomniał o podstawowej roli jaką miał do spełnienia - ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem, mającym zastosowanie tylko w szczególnie uzasadnionych okolicznościach. Zdaniem Sądu I instancji, te zaś w niniejszej sprawie nie zaistniały, a organ nie ma racji wskazując, że nie mógł uzupełnić postępowanie dowodowego w sprawie w trybie art. 136 k.p.a..

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego przedmiotem badania przez organ pierwszej instancji -co uzasadniało ponowne skierowanie sprawy do rozpoznania było to, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił, czy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2002 r., o umorzeniu postępowania pozostaje w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu I instancji, nie było żadnych przeszkód do ustalenia tej okoliczności w postępowaniu drugoinstancyjnym, podobnie jak wskazana konieczność ustalenia wyniku postępowania wznowieniowego zakończonego kontrolowaną decyzją pozwolenia na użytkowanie.

7 W ocenie Sądu I instancji nie było przeszkód do uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. w celu osiągnięcia pełnych ustaleń co do legalności budynku objętego kontrolowaną decyzją pozwolenia na budowę, w tym jak postrzegał to organ drugiej instancji zwrócenia się do członków rodziny inwestora o stosowne dokumenty, czy badanie ewidencji budynku. Także ocena decyzji z punktu widzenia wskazanego przez organ rozporządzenia w sprawie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania możliwa była w postępowaniu drugoinstancyjnym. Sąd I instancji przyznał rację Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który zapadł w sprawie o sygn. akt P 46/13 z dnia 12 maja 2015 r. W świetle tego orzeczenia upływ czasu, od wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, może mieć wpływ na ocenę czy dostrzeżone naruszenie prawa ma przymiot rażącego, zatem kwalifikowanego naruszenia prawa. Nieuzasadnione okolicznościami sprawy postępowanie nieważnościowe nie może jednak kształtować owego upływu czasu.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

9 M. P. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

10 1. przeprowadzenie postępowania z naruszeniem przepisów o postępowaniu:

11 a) art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. przez błędne uznanie, że organ naruszył art. 138 § 2 k.p.a.;

12 b) art. 131 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez pominięcie dokonanych ustaleń przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji oparł swoją decyzję na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym i w związku czym ustalenie stanu faktycznego sprawy przez organ odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a mogło doprowadzić do naruszenia art. 15 k.p.a., co zmuszało organ do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., powyższe naruszenia przepisów postępowania spowodowały nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji.

13 Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

16 Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny uwzględniając skargę stosuje środek prawny uchylenia, jeżeli stwierdzi, że decyzja została wydana z innym, niż kwalifikowane, naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dla ustalenia spełnienia przesłanek dopuszczalności odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma to, że w sprawie prowadzone jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy o profilu ortopedycznym. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa, wyliczonym enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie prowadzi się postępowania dowodowego. Dopuszczalne jest jedynie w razie stwierdzenia, że są poważne wątpliwości co do podstaw wyprowadzenia w decyzji konsekwencji prawnej zapisanej w normie prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie. W sprawie takie okoliczności uzasadniające prowadzenie postępowania wyjaśniającego nie występują. Organ odwoławczy obowiązany był rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Wszystkie bowiem wskazane okoliczności faktyczne przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikają z dokumentów będących w posiadaniu organów architektoniczno-budowlanych i organów nadzoru budowlanego. Główny Inspektor Nadzory Budowlanego miał zatem pełne podstawy do oceny stanu faktycznego z punktu widzenia rażącego naruszenia prawa w decyzji Starosty [...] udzielającej zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego na budynek usługowy. Nie ma zatem podstaw do zarzucenia naruszenia art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego przez ocenę przez organ odwoławczy czy w stanie faktycznym zawartym w dokumentach organów architektoniczno-budowlanych i organach nadzoru budowlanego doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...].

17 Postawiony zarzut naruszenia art. 131 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 136 i art. 15 oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odsyła do jednostki redakcyjnej w art. 131, której w regulacji prawnej brak. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarto takiej argumentacji, która pozwoliłaby na przyjęcie, że zarzut naruszenia art. 131 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest tylko oczywistą omyłką. Jeżeli przyjąć, że chodziło o zarzut naruszenia art. 133 § 1 tej ustawy, to w skardze kasacyjnej nie wyprowadzono zarzutu pominięcia akt sprawy.

18 W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.