Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r., II OSK 2461/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r., II OSK 2461/15

Sentencja

1 Dnia 4 lipca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1347/14 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1347/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę M. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] kwietnia 2014 r.; znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

3 Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...], znak: [...] Wojewoda Wielkopolski zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – [...] – pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 11 (ul. P.) na działkę nr ewid. [...] z pasami włączeń i wyłączeń w miejscowości [...].

4 Pismem z dnia 6 listopada 2013 r. R. K. wystąpił do GINB z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

5 GINB decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2006 r.

6 M. G. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją GINB.

7 GINB powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., po rozpatrzeniu ww. wniosku M. G., utrzymał w mocy decyzję własną stwierdzającą nieważność udzielonego pozwolenia na budowę zjazdu.

8 W uzasadnieniu swej decyzji GINB powołał treść art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm., uPb) według stanu na dzień [...] czerwca 2006 r. Zdaniem GINB w aktach sprawy brak jest decyzji administracyjnej zarządcy drogi - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) zezwalającej na lokalizację ww. zjazdu. Znajdujące się w aktach sprawy pisma GDDKiA z dnia [...] września 2005 r., znak: [...] (opiniujące pozytywnie możliwość przesunięcia włączenia istniejącej drogi gminnej do drogi krajowej nr 11 w miejscowości [...], w granicę działek nr ewid. [...] i [...]) i z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...] (wyrażające zgodę na przesunięcie włączenia istniejącej drogi gminnej do drogi krajowej nr 11 w miejscowości [...], w granice działek nr ewid. [...] i [...]) nie czynią zadość ww. przepisowi art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm., Udp).

9 GINB stwierdził, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 uPb w zw. z art. 29 ust. 1 Udp. Ponadto z akt sprawy wynika, że planowana inwestycja zrealizowana jest na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy [...] z dnia 3 grudnia 2003 r., nr XlI/72/03 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze wsi Wyszki i [...], gmina [...] - część pierwsza; t.j. – Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z 2004 r., Nr 54, poz. 1241, dalej MPZP z 2003). Zdaniem GINB z MPZP z 2003 nie wynika, aby Rada Gminy [...] przewidziała możliwość realizowania bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej (ul. [...]) na teren działki nr ewid. [...].

10 GINB stwierdził, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 uPb w zw. z § 22 ust. 3 pkt 4 ww. MPZP z 2003. Ponadto wskazano, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2006 r., została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organu. Organem właściwym bowiem do udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu z drogi krajowej nr 11 (ul. [...]) na działkę nr ewid. [...] położoną w miejscowości [...] był starosta.

11 GINB stwierdził zatem, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2006 r., dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Jednocześnie wskazał, że nie stwierdzono innych wad wynikających z przepisu art. 156 § 1 K.p.a.

12 Skargę na decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2014 r. do WSA w Warszawie złożyła M. G. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

13 Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji stwierdzającej nieważność udzielonego pozwolenia na budowę zjazdu pomimo, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa publicznego, m. in. art. 1 Konstytucji RP, a także zasad ogólnych określonych w art. 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 K.p.a., a nadto przepisów dotyczących wydawania decyzji w sprawie nieważności określonych w K.p.a., w tym art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

14 Skarżąca przywołała uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III AZP 23/93 (LEX nr 9588, OSNC 1994/5/108), w której prezentowano stanowisko, że zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu budowlanym wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności tej decyzji mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a.

15 W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

16 Opisanym na stepie wyrokiem skargę oddalono.

17 W motywach wyroku WSA w Warszawie w pierwszej kolejności uznał, że słusznie stwierdził GINB, iż decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2006 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca M.G. pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 11 (ul. [...]) na działkę nr ewid. [...] w miejscowości [...] została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 19 K.p.a.). Organem właściwym bowiem do udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu był starosta.

18 Zasadnie również – zdaniem tegoż sądu – GINB uznał, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 3 uPb w zw. z art. 29 ust. 1 Udp. W aktach sprawy brak jest bowiem decyzji administracyjnej zarządcy drogi - GDDKiA zezwalającej na lokalizację ww. zjazdu. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko GINB, że pisma GDDKiA z dnia 21 września 2005 r., znak: GDDKiA-O/PO-31u-kj-430/11/420-1/05 (opiniujące pozytywnie możliwość przesunięcia włączenia istniejącej drogi gminnej do drogi krajowej nr 11 w miejscowości [...], w granicę działek nr ewid. [...] i [...]) i z dnia 19 grudnia 2005 r., znak: GDDKiA-O/PO-31u-kj-430/11/420-2/05 (wyrażające zgodę na przesunięcie włączenia istniejącej drogi gminnej do drogi krajowej nr 11 w miejscowości [...], w granice działek nr ewid. [...] i [...]) nie zastępują wydanej na podstawie art. 29 Udp decyzji administracyjnej, wyrażającej zgodę zarządcy drogi na lokalizację zjazdu.

19 W ocenie sąd pierwszej instancji przedmiotowa inwestycja narusza istniejący ład architektoniczny na terenie, dla którego ww. plan przewidział konkretne przeznaczenie, a z którym projektowany zjazd jest niezgodny. Zdaniem sądu wojewódzkiego postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

20 Skargą kasacyjną – reprezentowana przez pełnomocnika – M.G. zaskarżyła w całości ww. wyrok i skarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

21 I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik

22 sprawy, tj.:

23 art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody

24 Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2006 r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, iż doszło do naruszenia prawa w stopniu rażącym;

25 art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 19 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że

26 decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2006 r., wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, podczas gdy organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej;

27 art. 16 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji GINB z dnia [...] marca 2014 r., podczas gdy decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne;

28 II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 35

29 ust. 1 pkt 1-3 uPb poprzez błędne przyjęcie, że Wojewoda Wielkopolski zatwierdzając w dniu [...] czerwca 2006 r. projekt budowlany i udzielając M.G. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "[...]." pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 11 (ul. [...]) na działkę nr ewid. [...] z pasami włączeń i wyłączeń w miejscowości [...] nie dokonał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dokonał sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, nie dokonał sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i posiadanych wymaganych opinii, podczas gdy w aktach sprawy znajdowały się wymagane opinie, a projekt budowlany był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

30 W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

31 Jednocześnie – w oparciu o art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., aktualnie: t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. Ppsa) – wniesiono o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji.

32 Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

33 W motywach skargi kasacyjnej strona podnosi, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w pkt. 2 organ wskazał, iż przedmiot decyzji mieści się w zapisach § 22 ust. 3 pkt 5, § 24 ust. 1 i 25 ust. 1 MPZP z 2003. Jednocześnie organ wydający pozwolenie na budowę uznał, że inwestor spełnił również inne wymogi określone przepisami prawa przy wydawaniu decyzji, w związku z czym brak jest podstaw do twierdzeń, iż organ zaniechał obowiązkowi ustawowemu polegającemu na konieczności sprawdzenia m. in. zgodności projektu budowlanego z ustaleniami MPZP z 2003. W związku z powyższym strona nie zgadza się, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego w dniu jej wydania planu.

34 W odpowiedzi uczestnika postępowania R. K. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej, zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania za obie instancje, wg norm przepisanych, przyspieszenie rozpoznania sprawy i rozpoznanie skargi w możliwie najszybszym terminie. W uzasadnieniu podniesiono, że niezgodne jest twierdzenie skarżącej, by organ wydając decyzję nie naruszył przepisów uPb, tj. zwłaszcza art. 35 ust. 1 tej ustawy. Wojewoda wydając decyzję nie dokonał prawidłowej weryfikacji projektu budowlanego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, twierdzenie zaś, by projekt mieścił się w zapisach planu było niezgodne z faktami.

35 Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 1 lutego 2017 r. wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej kasacyjnie o odroczenie rozprawy. Do pisma załączono zwolnienie lekarskie.

36 NSA postanowił odroczyć rozprawę, a kolejny jej termin wyznaczyć z urzędu.

37 Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podtrzymał podczas rozprawy wnioski i twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej.

38 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

39 W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

40 Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

41 W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

42 Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

43 A. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2006 r., wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

44 W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że sądy administracyjne nie prowadzą postępowania na podstawie przepisów K.p.a., lecz działają na podstawie ustawy – Ppsa. Dlatego zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 Ppsa) nie można oprzeć bezpośrednio na przepisach procedury administracyjnej, które stanowią podstawę działania organów administracji publicznej, a nie sądów administracyjnych. W tym zakresie wymagane jest sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej z uwzględnieniem odpowiednich przepisów ustawy – Ppsa. W innym wypadku zarzut skargi kasacyjnej zawiera wady konstrukcyjne, które nie pozwalają na uwzględnienie tak sformułowanego zarzutu. Natomiast w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter materialnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2013 r., I OSK 2160/11, LEX nr 1328357) i stanowi on podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 Ppsa (H. Knysiak-Molczyk: Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 222 i przypis 20). Mimo jednak błędnego powołania tego zarzutu w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zarzut ten nadawał się do rozpoznania.

45 Podkreślić należy, że zaskarżone do WSA w Warszawie decyzje wydane zostały w postępowaniu nieważnościowym, które jest postępowaniem w nowej sprawie, w której organ administracji nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji w postępowaniu zwykłym. Oznacza to, że w tym postępowaniu organ nie jest uprawniony do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, lecz do ustalenia czy decyzja – której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy – obarczona jest przynajmniej jedną z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

46 Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W judykaturze zwykło się przyjmować, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3 poz. 36).

47 Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych. W związku z tym, tylko na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu, w którym wydana była decyzja z dnia [...] czerwca 2006 r. organ nadzoru budowlanego mógł rozważyć, czy doszło przy jej wydaniu do rażącego naruszenia prawa, które to naruszenie musi być oczywiste, niemożliwe do zaakceptowania i musi być wywiedzione z akt sprawy.

48 Z uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że strona nie zgadza się z oceną GINB, a w konsekwencji i sądu wojewódzkiego, iż decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego w dniu udzielenia pozwolenia planu.

49 Zgodnie z ustaleniami MPZP z 2003 działka nr ewid. [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem 14DG8 (teren działalności gospodarczej), zaś ulica [...], położona jest na terenie oznaczonym symbolem 14KG4 (teren drogi głównej - krajowej). Stosownie do treści przepisu § 22 ust. 3 pkt 4 w/w uchwały oraz rysunku planu, obsługę komunikacyjną dla w/w terenu działki nr ewid. [...] ustala się poprzez: a) projektowaną drogę zbiorczą, oznaczoną na rysunku planu nr 14 symbolem 14KZ1, b) projektowaną drogę lokalną oznaczoną na rysunku planu nr 14 symbolem 14KL3. Z rysunku planu wynika, że dojazd do działki nr ewid. [...] został przewidziany poprzez działki nr ewid. [...] i [...]. Z treści cyt. planu nie wynika, aby Rada Gminy [...] przewidziała możliwość realizowania bezpośrednich zjazdów z drogi krajowej (ul. [...]) na teren działki nr ewid. [...]. Ustalenia określone w § 22 ust. 3 pkt 4 MPZP z 2003 należy więc uznać za szczegółowe wobec ogólnego przepisu § 24 ust. 1 tego planu, zgodnie z którym "ustala się teren drogi głównej - krajowej - oznaczony na rysunku planu nr 14 symbolem 14KG4 (poszerzenie istniejącego korytarza komunikacyjnego - projektowane wjazdy i zjazdy)".

50 Wskazać należy, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawem miejscowym, którym może wprowadzać ograniczenia w sposobie wykonywania własności. Tak długo, jak obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak długo wiążą obywateli i organy administracji publicznej wynikające z tych ustaleń ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu. Kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę wywołuje więc niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze. Jak wynika z powyższego, sporna inwestycja narusza bowiem istniejący ład architektoniczny na terenie, dla którego ww. plan przewidział konkretne przeznaczenie, a z którym projektowany zjazd jest niezgodny. Ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego (nieruchomości), ponieważ winien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty, i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej zaś daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów.

51 Ponadto mając na uwadze skutki społeczno-gospodarcze kwestionowanej inwestycji słusznie GINB zwrócił uwagę na okoliczność podniesioną przez wnioskodawcę R. K. (co potwierdza załączone do akt sprawy pismo GDDKiA z dnia 18 października 2013 r., znak: GDDKiA-O/P0-Z-3-kj-4374-l 1-112-1/13, oraz analiza projektu budowlanego omawianej inwestycji), że cyt.: "(...) przez wydanie omawianego pozwolenia na budowę bezprawnie (niezgodnie z zapisami planu) uniemożliwiono zaprojektowanie i wykonanie prawidłowej drogi dojazdowej ([...] obecnie działki nr ewid. [...] i [...]) zatem pozbawiono dojazdu tereny oznaczone w planie symbolem [...] (działka [...] - obecnie [...]),[...] (działka nr ewid. [...] - obecnie [...]) oraz [...] [...] (działki [...] - obecnie [...],[...] - obecnie [...],[...]). Tym samym uniemożliwiono również zaprojektowanie i wykonanie drogi lokalnej 14KL3, która miała stanowić dostęp komunikacyjny do działek [...] i [...]".

52 W ocenie Sądu decyzja o pozwoleniu na budowę wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze. Także przepisy art. 29 ust. 1 i 3 pkt 2 Udp winny być restrykcyjnie przestrzegane, gdyż dotyczą m. in. sfery bezpieczeństwa użytkowników dróg.

53 W konsekwencji prawidłowo sąd pierwszej instancji przyjął, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. dotknięta była wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

54 B. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 19 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2006 r. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.

55 Zgodnie z art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swej właściwości rzeczowej i miejscowej. Zasada ta obowiązuje we wszystkich rodzajach postępowań, tj. w postępowaniu przed organem I instancji, postępowaniu odwoławczym oraz w postępowaniach nadzwyczajnych. W prowadzonym postępowaniu ustalono, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2006 r., wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Organem właściwym bowiem do udzielenia pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 11 (ul. [...]) na działkę nr ewid. [...] z pasami włączeń i wyłączeń w miejscowości [...] w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. był Starosta Jarociński.

56 W niniejszej sprawie trafnie zauważył GINB, że w związku z wejściem w życie w dniu 9 grudnia 2003 r. nowelizacji ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.), organem właściwym do orzekania w pierwszej instancji, w sprawach dotyczących budowy zjazdu jest starosta. Powyższą ustawą wprowadzono bowiem ustawową definicję zjazdu. Z definicji tej wynika, że zjazd nie jest częścią drogi publicznej, a jedynie miejscem dostępu do drogi publicznej. Definicja legalna pojęcia "zjazdu" zawarta w Udp obowiązuje również przy ustaleniu organu administracji architektoniczno-budowlanej właściwego do rozpoznawania spraw z tego zakresu w pierwszej instancji. Z art. 82 ust. 3 pkt 3 uPb wyraźnie wynika, że wojewoda jest organem I instancji w sprawach z w zakresu dróg publicznych krajowych i wojewódzkich wraz z obiektami i urządzeniami służącymi do utrzymania tych dróg. Zjazd, który, jak zostało ustalone w definicji zawartej w Udp, nie stanowi części drogi, nie służy także do utrzymania drogi. Wojewoda zatem, od dnia wejścia w życie cyt. ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw nie może być uznany za organ właściwy do rozpoznawania i rozstrzygania w pierwszej instancji spraw dotyczących budowy zjazdu. Organem właściwym w tych sprawach jest starosta (vide. postanowienie NSA z dnia 1 marca 2006 r., sygn. akt II OW 94/05, LEX nr 198368).

57 Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.) stanowiło uzasadnioną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2006 r.

58 C. Nie może odnieść skutku zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 16 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji GINB z dnia [...] marca 2014 r., podczas gdy decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne.

59 Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady względnej stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.). W postępowaniu nieważnościowym – nadzwyczajnym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

60 Nie ma także racji skarżąca, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnej określonej w art. 16 § 1 K.p.a. Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca dopuścił możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji, przy czym ściśle określił sytuacje, w których zasada ta podlega ograniczeniu. W zd. 2 art. 16 § 1 K.p.a. wskazano wszak, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić jedynie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Powyższe oznacza, że w sytuacji zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., po przeprowadzeniu odrębnego postępowania organ jest uprawniony, a nawet zobligowany do wydania decyzji wzruszającej ostateczną decyzję, a skoro zaistniały takie przesłanki w przedmiotowej sprawie, słusznie GINB decyzją z dnia 29 kwietnia 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M.G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] marca 2014 r., znak: DOA/ORZ/7201/1372/13/14, utrzymał ją w mocy.

61 D. W konsekwencji powyższych wywodów nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1-3 uPb poprzez błędne przyjęcie, że Wojewoda Wielkopolski zatwierdzając w dniu [...] czerwca 2006 r. projekt budowlany i udzielając M.G. prowadzącej działalność gospodarczą pozwolenia na budowę zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 11 (ul. [...]) na działkę nr ewid. [...] z pasami włączeń i wyłączeń w miejscowości [...] nie dokonał sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

62 Zasadne było bowiem stwierdzenie, że kontrolowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 uPb, skoro wystąpiła niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami MPZP z 2003. Trafnie GINB zwrócił uwagę w uzasadnieniu decyzji, że unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z porządkiem w zakresie zagospodarowania przestrzennego, wyrażonym w planie bądź decyzji o warunkach zabudowy, winny być postrzegane restrykcyjnie. Dlatego ocena w tym zakresie jest podstawowym obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego orzekającego o pozwoleniu na budowę. Niewątpliwie niewypełnienie tego obowiązku przez organ w niniejszej sprawie doprowadziło do udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji o charakterze sprzecznym z przeznaczeniem terenu ustanowionym w obowiązującym wówczas planie miejscowym.

63 E. Co do zaś podnoszonych w uzasadnieniu do tego zarzutu kwestii dot. posiadanych opinii, tj. pism GDDKiA z dnia 21 września 2005 r., znak: GDDKiA-O/PO-31u-kj-430/11/420-1/05 (opiniujących pozytywnie możliwość przesunięcia włączenia istniejącej drogi gminnej do drogi krajowej nr 11 w miejscowości [...], w granicę działek nr ewid. [...] i [...]) i z dnia 19 grudnia 2005 r., znak: GDDKiA-O/PO-31u-kj-430/11/420-2/05 (wyrażających zgodę na przesunięcie włączenia istniejącej drogi gminnej do drogi krajowej nr 11 w miejscowości [...], w granice działek nr ewid. [...] i [...]), wskazać należy, że nie mogły one zastąpić, wydanej na podstawie art. 29 Udp, decyzji administracyjnej wyrażającej zgodę zarządcy drogi na lokalizację zjazdu.

64 F. Z powyższych względów i uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.