Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2421/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2421/17

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Wr 23/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Starosty J. w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie farmy wiatrowej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (skarżący) na bezczynność Starosty [...] (organ) w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie farmy wiatrowej, wyrokiem z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Wr 23/17 oddalił skargę.

3 Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 Pismem z dnia 1 lipca 2016 r. (złożonym w dniu 8 lipca 2016 r.) skarżący reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą w zakresie elektrowni wiatrowej EW 11 (lokalizacja: [...])

5 Organ pismem z dnia 14 lipca 2016 r. wezwał skarżącego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku m.in. przez przedłożenie w oryginale oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z ujęciem działki, na której planowana jest inwestycja. W dołączonej kserokopii oświadczenia skarżący nie podał oznaczenia działki i danych osobowych właścicieli, lecz odesłał w tym zakresie do załącznika PB-5 (informacje uzupełniające do wniosku). W załączniku tym skarżący podał dane osobowe właścicieli i numery wszystkich działek, przy czym sam wniosek zawierał informację o numerze działki. Ponadto wezwanie organu obejmowało przedłożenie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych oraz odpisu z KRS obejmującego dane skarżącego. Do wezwania dołączono pouczenie, że nieusunięcie wymienionych braków w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

6 Powyższe wezwanie doręczono skutecznie pełnomocnikowi skarżącego w dniu 1 sierpnia 2016 r.

7 Pismem z dnia 12 sierpnia 2016 r. organ zawiadomił skarżącego o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia wobec nieusunięcia braków formalnych określonych w wezwaniu z dnia 14 lipca 2016 r. Jednocześnie organ w załączeniu zwrócił cztery egzemplarze projektu budowlanego.

8 Pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r. skarżący skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, domagając się potwierdzenia, że postępowanie zostało wszczęte, oraz zawieszenia tego postępowania. W uzasadnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa skarżący stwierdził, że podjął w wyznaczonym mu terminie próbę złożenia w oryginale oświadczenia oraz odpisu z KRS, lecz urzędnik tych dokumentów nie przyjął. Według skarżącego, wniosek posiadający braki formalne wszczął postępowanie administracyjne, ponadto wezwanie do usunięcia braków nie powinno dotyczyć niedołączenia decyzji zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 33 ust. 6 u.p.b. W ocenie skarżącego, gdyby brak ten zachodził, to jego uzupełnienie wymagało zastosowania art. 35 ust. 3 u.p.b. Natomiast organ sam udaremnił próbę uzupełnienia wniosku w pozostałym zakresie. Jednak w ocenie skarżącego wniosek nie zawierał w ogóle braków formalnych. Wystarczające było złożenie kopii oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak odpisu z KRS nie wymagał uzupełnienia, skoro skarżący został określony w treści wniosku. Wreszcie wniosek nie wymagał uzupełnienia odnośnie dokładnego usytuowania terenu inwestycji, które znajdują się na terenach rolniczych poza miejscowością.

9 Kolejnym pismem z dnia 10 października skarżący wezwał ponownie organ do usunięcia naruszenia prawa.

10 Pismem z dnia 14 listopada 2016 r. skarżący złożył do Wojewody [...] zażalenie na bezczynność organu. W jego uzasadnieniu ponowił dotychczasową argumentację odnośnie braku podstaw do stosowania art. 64 § 2 k.p.a. Organ wyższego stopnia postanowieniem dnia 1 lutego 2017 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione. Według tego organu, podanie obarczone brakami formalnymi nie wszczyna postępowania administracyjnego. Wezwanie właściwego organu spełniało wymagania art. 64 § 2 k.p.a. i było uzasadnione w szczególności w zakresie niedołączenia przez skarżącego w oryginale prawidłowo wypełnionego i własnoręcznie podpisanego oświadczenia. Dołączył on do wniosku jedynie częściowo wypełnioną kopię (skan) formularza oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący uzupełnił podanie o odpis z KRS, natomiast brak uzupełnienia wniosku w zakresie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uzasadniał, w ocenie organu wyższego stopnia, pozostawienie podania bez rozpoznania. Organ wyższego stopnia wskazał też, że skarżący nie wykazał swojego twierdzenia o odmowie przyjęcia przez urzędnika oświadczenia, co miało nastąpić na kilkanaście dni przed doręczeniem wezwania do usunięcia braków, w końcu zaś po tej dacie skarżący bez przeszkód usunął częściowo brak podania w pozostałym zakresie.

11 W skardze na bezczynność organu skarżący zarzucił naruszenie art. 35 § 1-3, art. 36 § 1, art. 64 § 2 i art. 61 § 1 k.p.a. przez odmowę wszczęcia postępowania, art. 35 ust. 1 i 3, art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 33 ust. 6 u.p.b. przez uznanie, że skarżący powinien złożyć oryginał oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ewentualnie naruszenie art. 12, art. 10 § 1 i 3, art. 8, art. 9, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez bezpodstawną odmowę przyjęcia tego oświadczenia w oryginale oraz niewyjaśnienie tej okoliczności przez organ wyższego stopnia. Na tej podstawie wniósł o zobowiązanie organu do stwierdzenia wszczęcia postępowania z dniem złożenia wniosku, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 65 dni i przyznanie zwrotu kosztów. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył dotychczasowe twierdzenia i zarzuty. W szczególności, w ocenie skarżącego, organ nie wszczął postępowania wbrew treści art. 61 § 3 k.p.a. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. odnosi się jedynie do takich braków podania, które uniemożliwiają wszczęcie postępowania, a wniosek skarżącego takich braków nie zawierał. Zdaniem skarżącego, stosowanie art. 64 § 2 k.p.a. nie może zmierzać do merytorycznej oceny podania (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawach o sygn. II SA 1473/94 i II OSK 352/15). Zdaniem skarżącego, niedołączenie decyzji nie było brakiem formalnym. Skarżący stwierdził jednocześnie, że jego wniosek spowodował wszczęcie postępowania. O ile do braku decyzji należało zastosować art. 35 u.p.b., to pozostałe wymienione przez organ braki formalne nie uzasadniały stosowania art. 64 § 2 k.p.a. W szczególności wystarczające było złożenie kopii oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący wskazał, że ustawa stanowi wyraźnie, kiedy należy dołączyć oryginał (np. art. 57 ust. 1 pkt 1 u.p.b.), natomiast niezłożenie odpisu z KRS nie stanowi braku formalnego podania. Skarżący wyjaśnił, że zależało mu na wszczęciu postępowania przed dniem wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, a co za tym idzie na uzupełnieniu wniosku jeszcze przed otrzymaniem wezwania do usunięcia braków. Skarżący wskazał również, że nie wiedział, iż odmowa przyjęcia oświadczenia w oryginale nie została odnotowana w aktach administracyjnych.

12 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.

13 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 maja 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

14 W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z treści art. 32 ust. 5 i 6 u.p.b. wynika natomiast, że oświadczenie to stanowi dokument o sformalizowanej treści, wynikającej z wzoru określonego w rozporządzeniu (wzór PB-3). W oparciu o ten dokument właściwy organ ustala posiadanie przez inwestora określonego tytułu prawnego (art. 3 pkt 11 u.p.b.) do terenu zamierzonej budowy. Oświadczenie to może być uważane za rodzaj oświadczenia przewidzianego w art. 75 § 1 k.p.a. Następnie Sąd I instancji stwierdził, że w powszechnej praktyce orzeczniczej przyjmuje się, że kserokopia dokumentu nie jest dokumentem i nie posiada mocy dowodowej. Z kserokopii wynika jedynie, że przypuszczalnie istnieje lub istniał dokument. Natomiast dokument powinien zostać złożony w oryginale z własnoręcznym podpisem osoby składającej oświadczenie. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie dołączenie przez skarżącego jedynie kserokopii oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz niepodpisanej kserokopii druku informacji uzupełniających (wzór PB-5 przy rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 lipca 2015 r. Dz. U. poz. 1146), w którym dopiero zawarto dane, które powinny znajdować się w oświadczeniu, oznaczało w rzeczywistości niedołączenie wymaganego dokumentu oświadczenia. Zdaniem Sądu I instancji, w pełni uprawniało to organ do stosowania art. 64 § 2 k.p.a. i wezwania skarżącego do usunięcia braków wniosku przez dołączenie wymaganego oświadczenia w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie miało znaczenia, że inne braki wniosku zostały usunięte lub nie uzasadniały stosowania art. 64 § 2 k.p.a. zgodnie z art. 33 ust. 6 u.p.b. Samo niedołączenie wymaganego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowiło wystarczającą podstawę do pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania. W ocenie Sądu I instancji samo zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. przez organ było prawidłowe, gdyż organ precyzyjnie określił braki wniosku i sposób ich usunięcia, skierował wezwanie do właściwego adresata i zawarł pouczenie, że nieusunięcie braków w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania, a następnie zawiadomił wnoszącego podanie o tym skutku związanym z nieuzupełnieniem wniosku.

15 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości.

16 Skarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 2) u.p.b. oraz art. 75 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że złożenie kserokopii oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie spełnia wymogu złożenia oświadczenia, o którym mowa w 32 ust. 4 pkt 2) u.p.b. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że wniosek skarżącego o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę był dotknięty brakiem formalnym w postaci niezłożenia oświadczenia o którym mowa w 32 ust. 4 pkt 2) u.p.b., przez co postępowanie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę nie zostało wszczęte w dniu złożenia wniosku, podczas gdy w świetle u.p.b. oraz k.p.a. złożenie kserokopii oświadczenia czyni zadość wymaganiom art. 32 ust. 4 pkt 2) u.p.b. W związku z tym wniosek skarżącego nie był dotknięty żadnym brakiem formalnym, a postępowanie zostało wszczęte w dniu jego doręczenia organowi, tj. w dniu 8 lipca 2016 roku.

17 Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie w tym zakresie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

18 Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

19 Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

20 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach skargi kasacyjnej.

21 Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

22 W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 32 ust. 4 pkt 2) u.p.b. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że złożenie kserokopii oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie spełnia wymogu złożenia oświadczenia, o którym mowa w 32 ust. 4 pkt 2) u.p.b.

23 Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu weryfikacji zasadności powyższego zarzutu kasacyjnego w postaci nadanej mu przez skarżącą kasacyjnie stronę stwierdza, że jest on pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

24 Oceniając negatywnie prawidłowość argumentacji zaprezentowanej w skardze kasacyjnej, należało w pierwszej kolejności zauważyć, że oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma podwójny charakter. Z jednej strony złożenie tego oświadczenia stanowi materialnoprawną przesłankę wydania inwestorowi pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b.), z drugiej zaś – sam dokument obejmujący powyższe oświadczenie jest elementem formalnym podania obejmującego wniosek o pozwolenie na budowę. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 2 pkt. 2 u.p.b. do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie tego rodzaju musi być kwalifikowane jako konieczny wymóg formalny wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, który wraz z samym wnioskiem stanowi integralną całość. Wynikający z art. 33 ust. 2 pkt. 2 u.p.b. obowiązek dołączenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zatem zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. "innym wymaganiem" podania ustalonym w przepisie szczególnym. Formalny status oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b., jako obligatoryjnego załącznika do wniosku o pozwolenie na budowę, skutkuje koniecznością wyraźnego rozdzielania faz formalnej i materialnej kontroli tego oświadczenia. Ewentualna weryfikacja treści oświadczenia oraz ocena, że tego rodzaju oświadczenie w sensie materialnym zostało skutecznie złożone, są możliwe dopiero po zakończeniu fazy kontroli formalno-procesowej oświadczenia jako dokumentu złożonego w przepisanej przez prawo formie. Forma oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika natomiast z rozporządzenia wykonawczego wydanego na podstawie art. 32 ust. 5 u.p.b. Przepis ten upoważnia ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, wzorów: 1) wniosku o pozwolenie na budowę; 2) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) decyzji o pozwoleniu na budowę; 4) zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W przedmiotowej sprawie wzór oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane został określony w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 17 grudnia 2016 r. i zastąpione rozporządzeniem z dnia 24 sierpnia 2016 r.). Treść wzoru oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (oznaczonego symbolem PB – 3) określona w powyższym załączniku nr 3 wyraźnie wskazuje, że w cz. F w polu nr 41 osoba składająca oświadczenie powinna złożyć własnoręczny (w oryginale) oraz czytelny podpis. Brak złożenia przez osobę składającą oświadczenie własnoręcznego i czytelnego podpisu jest równoznaczny z zaistnieniem braku formalnego formularza PB – 3, obejmującego powyższe oświadczenie i stanowiącego integralny element wniosku o pozwolenie na budowę (jako załącznik do tego wniosku). Stwierdzenie powyższego braku nakłada na właściwy organ obowiązek uruchomienia procedury naprawczej na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 6 u.p.b. (przepis ten stanowi, że w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1 u.p.b. /tzw. braki merytoryczne/, stosuje się art. 64 § 2 k.p.a., z tym zastrzeżeniem, że wezwanie wnoszącego wniosek do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku), a więc wezwania wnioskodawcy do usunięcia braku formalnego wniosku przez złożenie własnoręcznego (w oryginale) i czytelnego podpisu przez podmiot uprawniony na formularzu oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane albo przez przedłożenie nowego formularza zawierającego prawidłowo złożony podpis.

25 W sprawie, której dotyczy skarga, wnioskodawca przedłożył w dniu 8 lipca 2016 r. za pośrednictwem ustanowionego w sprawie pełnomocnika formularz PB – 3 (zawierający oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) dotknięty brakiem w postaci niezłożenia w oryginale własnoręcznego podpisu przez osobę umocowaną do złożenia oświadczenia w imieniu osoby prawnej (Spółki) będącej inwestorem ([...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]), to jest przez Prezesa Zarządu tej Spółki (M. G.). Przedłożenie powyższego formularza w wersji zawierającej jedynie kserokopię podpisu osoby składającej oświadczenie (zob. pole nr 41 formularza) prawidłowo zostało ocenione przez organ (Starostę [...]) jako brak formalny załącznika do podania w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt. 2 u.p.b. Skierowanie przez organ do pełnomocnika wnioskodawcy wezwania z dnia 14 lipca 2016 r. do "przedłożenia w oryginale oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z ujęciem działki, na której planowana jest inwestycja, z uwzględnieniem aktualnego prawa własności" w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania stanowiło zatem prawidłową konkretyzację dyspozycji art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 6 u.p.b. Powyższe wezwanie zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi wnioskodawcy z dniem 1 sierpnia 2016 r., co oznacza, że z dniem 8 sierpnia 2016 r. wobec nieprzedłożenia formularza zawierającego złożony w oryginale podpis osoby uprawnionej termin do uzupełnienia braku formalnego podania w tym zakresie bezskutecznie upłynął. W konsekwencji pozostawienie wniosku o pozwolenie na budowę bez rozpoznania (zgodnie z pismem organu z dnia 12 sierpnia 2016 r.) było w pełni prawidłowe, a zatem zarzut bezczynności organu jest nieuzasadniony.

26 Podnoszone przez stronę skarżącą kasacyjnie twierdzenia, że złożenie kserokopii oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane czyniło zadość wymaganiom art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. i tym samym wniosek o pozwolenie na budowę nie był dotknięty brakiem formalnym w rozumieniu art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt. 2 u.p.b., nie wytrzymują krytyki w świetle prawidłowej wykładni przepisów art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt. 2 u.p.b., art. 32 ust. 5 u.p.b. w zw. z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 6 u.p.b. oraz art. 75 § 2 i art. 76a k.p.a.

27 Jak już stwierdzono, ocena treści oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz spełnienia wymogu materialnego wydania pozwolenia na budowę w postaci złożenia tego rodzaju oświadczenia jest możliwa dopiero po spełnieniu wymagań formalno-procesowych w zakresie złożenia prawidłowo wypełnionego formularza PB – 3, który wyznacza obligatoryjne elementy powyższego oświadczenia, w tym wymóg złożenia w odpowiednim polu formularza własnoręcznego i czytelnego podpisu osoby uprawnionej do dysponowania nieruchomością. Rozważany zarzut kasacyjny opiera się zatem na błędnym utożsamianiu materialnej przesłanki z art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. z formalnym wymogiem, o którym mowa w art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 2 pkt. 2 u.p.b. w zw. z art. 32 ust. 5 u.p.b. i w zw. z załącznikiem nr 3 do cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 lipca 2015 r. Niespełnienie formalnego wymogu złożenia na formularzu oryginalnego podpisu przez osobę składającą oświadczenie skutkuje brakiem możliwości dalszej oceny realizacji przesłanki materialnej z art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. Jakkolwiek z treści art. 33 ust. 2 pkt. 2 u.p.b. w zw. z art. 32 ust. 5 u.p.b. i w zw. z załącznikiem nr 3 do cyt. rozporządzenia nie wynika, że czytelny podpis ma być oryginalny, to jednak obowiązek zamieszczenia podpisu w takiej formie jest oczywisty i wynika z przepisów k.p.a., które znajdują w tym zakresie bezpośrednie lub odpowiednie zastosowanie. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako dokument prywatny stanowiący zastępczy środek dowodowy (por. art. 75 § 2 k.p.a.) musi zostać co do zasady złożony w oryginale (w tym w zakresie podpisu osoby składającej oświadczenie, stanowiącego element konstytutywny tego oświadczenia), aby możliwa stała się ocena jego autentyczności. Brak przedłożenia tego rodzaju dokumentu w oryginale uniemożliwia uznanie go za dowód z dokumentu, który może być podstawą wiarygodnych ustaleń faktycznych. Niemożność weryfikacji autentyczności dokumentu wyłącza dopuszczalność formalnego jego włączenia do materiału dowodowego sprawy. Jedynie w drodze wyjątku ustawa k.p.a. dopuszcza możliwość przedstawienia dowodów z dokumentów pisemnych w formach urzędowo poświadczonych odpisów lub wyciągów (art. 76a § 1 k.p.a.), odpisów poświadczonych przez notariusza albo adwokata, radcę prawnego, rzecznika patentowego lub doradcę podatkowego występującego w sprawie jako pełnomocnik strony (art. 76a § 2 k.p.a.) lub odpisów poświadczonych przez uprawnionego pracownika organu prowadzącego postępowanie za zgodność z oryginałem dokumentu okazanego przez stronę (art. 76a § 2b k.p.a.). Nawet jednak w przypadkach ustawowo dopuszczonej możliwości złożenia poświadczonych odpisów dokumentów pisemnych, organ prowadzący postępowanie jest upoważniony do żądania przedłożenia oryginałów powyższych dokumentów (zob. art. 76a § 1 i art. 76a § 4 w zw. z art. 76a § 2 k.p.a.). Powyższe zasady należy odnieść bezpośrednio do dokumentu oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. w zw. z art. 75 § 2 k.p.a. jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia (art. 233 § 6 w zw. z art. 233 § 1 kodeksu karnego w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. i art. 75 § 2 k.p.a.). Trzeba dodatkowo zauważyć, że brak przedłożenia oryginału dokumentu pisemnego obejmującego powyższe oświadczenie potwierdzone własnoręcznym i oryginalnym podpisem uniemożliwiłby ewentualną karno-procesową weryfikację autentyczności tego podpisu i tym samym samego oświadczenia. Taka sytuacja uniemożliwiłaby z kolei wyciągniecie konsekwencji prawno-karnych z ewentualnego faktu złożenia fałszywego oświadczenia o dysponowaniu prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (odpowiedzialność karna za przestępstwo z art. 233 § 6 w zw. z art. 233 § 1 kodeksu karnego). Zastosowanie instytucji wezwania do uzupełnienia braku formalnego podania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 6 u.p.b. umożliwia w ten sposób zobowiązanie wnioskodawcy do przedłożenia dokumentu oświadczenia w oryginale także w celu zapewnienia możliwości późniejszej weryfikacji autentyczności tego dokumentu.

28 W ramach końcowych uwag należy stwierdzić, że dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena prawna nie może uwzględniać podnoszonych przez stronę skarżącą kasacyjnie argumentów związanych z omyłkowym złożeniem oryginałów wniosku o pozwolenie na budowę wraz z załącznikami do akt innej sprawy administracyjnej (sprawa o wydanie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej), jak również konsekwencji wynikających z braku skutecznego złożenia wniosku o wszczęcia postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych do dnia 16 lipca 2016 r. (zob. art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych).

29 Mając na względzie powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.