Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2017 r., II SAB/Wr 23/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2017 r., II SAB/Wr 23/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2017r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w P. na bezczynność Starosty J. w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie farmy wiatrowej oddala skargę w całości.

Uzasadnienie

2 Skarżący złożył wniosek o pozwolenie na budowę, załączając do niego w szczególności kserokopię oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

3 Organ dokonał zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz jednocześnie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku przez uzupełnienie danych podanych we wniosku, przedłożenie w oryginale oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z ujęciem działki, na której planowana jest inwestycja. Jak wynika z akt administracyjnych, inwestor w celu zrealizowania zamierzenia budowlanego w postaci budowy farmy wiatrowej złożył szereg wniosków o pozwolenie na budowę dla każdej poszczególnej elektrowni wiatrowej na szeregu dzierżawionych działkach. W dołączonej kserokopii oświadczenia nie podał oznaczenia działki i danych osobowych właścicieli, lecz odesłał w tym zakresie do załącznika PB-5 (informacje uzupełniające do wniosku). W załączniku tym podał dane osobowe właścicieli i numery wszystkich działek, przy czym sam wniosek zawierał informację o numerze działki.

4 Ponadto wezwanie obejmowało przedłożenie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych oraz KRS inwestora.

5 Wezwanie zawiera pouczenie, że nieusunięcie wymienionych braków w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

6 Inwestor wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej rady gminy od wyroku stwierdzającego nieważność planu miejscowego przewidującego budowę farmy wiatrowej.

7 Kolejnym pismem organ zawiadomił inwestora, że wobec nieuzupełnienia wniosku zwraca cztery egzemplarze projektu budowlanego. Według organu wynika z tego brak podstaw do rozpatrzenia wniosku o zawieszenia.

8 Inwestor skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w związku otrzymaniem zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Domagał się potwierdzenia, że postępowanie zostało wszczęte oraz zawieszenia tego postępowania. W uzasadnieniu wezwania twierdził, że podjął w terminie próbę złożenia w oryginale oświadczenia oraz odpisu z KRS, lecz urzędnik tych dokumentów nie przyjął. Twierdził on, że braki wniosku powinny zostać usunięte w całości i jednocześnie. Według inwestora wniosek posiadający braki formalne wszczął postępowanie administracyjne, co wynika z uchwały I OPS 2/13. Wezwanie do usunięcia braków nie powinno dotyczyć niedołączenia decyzji (art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 33 ust. 6 p.b.). Gdyby brak ten zachodził, to jego uzupełnienie wymagało stosowania art. 35 ust. 3 p.b. Organ sam udaremnił próbę uzupełnienia wniosku w pozostałym zakresie. Jednak w ocenie inwestora wniosek nie zawierał w ogóle braków formalnych. Wystarczające było złożenie kopii oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak odpisu z KRS nie wymagał usunięcia, skoro inwestor został określony w treści wniosku. Wniosek nie wymagał uzupełnienia odnośnie dokładnego usytuowania terenu inwestycji, które znajdują się na terenach rolniczych poza miejscowością.

9 Następnie inwestor złożył zażalenie na bezczynność organu.

10 W uzasadnieniu przedstawił dotychczasową argumentację odnośnie braku podstaw do stosowania art. 64 § 2 k.p.a.

11 Organ wyższego stopnia uznał zażalenie za nieuzasadnione. Według tego organu podanie obarczone brakami formalnymi nie wszczyna postępowania administracyjnego. Wezwanie właściwego organu spełniało wymagania art. 64 § 2 k.p.a. i było uzasadnione w szczególności w zakresie niedołączenia przez inwestora w oryginale prawidłowo wypełnionego i własnoręcznie podpisanego oświadczenia. Dołączył on do wniosku jedynie częściowo wypełnioną kopię (skan) formularza oświadczenia. Inwestor uzupełnił podanie o odpis z KRS. Brak uzupełnienia wniosku w zakresie oświadczenia uzasadniał pozostawienie podania bez rozpoznania. Inwestor nie wykazał twierdzenia o odmowie urzędnika przyjęcia oświadczenia, ponadto zaś miało to nastąpić na kilkanaście dni przed doręczeniem wezwania do usunięcia braków, w końcu zaś po tej dacie inwestor bez przeszkód usunął częściowo brak podania w pozostałym zakresie.

12 W skardze na bezczynność organu inwestor zarzucił naruszenie art. 35 § 1-3, art. 36 § 1, art. 64 § 2 i art. 61 § 1 k.p.a. przez odmowę wszczęcia postępowania, art. 35 ust. 1 i 3, art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 33 ust. 6 p.b. przez uznanie, że inwestor powinien złożyć oryginał oświadczenia, ewentualnie naruszenie art. 12, art. 10 § 1 i 3, art. 8, art. 9, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez bezpodstawną odmowę przyjęcia oświadczenia w oryginale oraz niewyjaśnienie tej okoliczności przez organ wyższy.

13 Na tej podstawie wniósł o zobowiązanie organu do stwierdzenia wszczęcia postępowania z dniem złożenia wniosku, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 65 dni i przyznanie zwrotu kosztów. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył dotychczasowe twierdzenia i zarzuty. Organ nie wszczął postępowania wbrew treści art. 61 § 3 k.p.a. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. odnosi się jedynie do takich braków podania, które uniemożliwiają wszczęcie postępowania, a wniosek inwestora takich braków nie zawierał. Stosowanie art. 64 § 2 k.p.a. nie może zmierzać do merytorycznej oceny podania (wyroki II SA 1473/94 i II OSK 352/15). Niedołączenie decyzji nie było brakiem formalnym. Skarżący twierdził jednocześnie, że jednak jego wniosek wywołał wszczęcie postępowania. O ile do braku decyzji należało stosować art. 35 p.b., to pozostałe wymienione przez organ braki formalne nie uzasadniały stosowania art. 64 § 2 k.p.a. Wystarczające było złożenie kopii oświadczenia. Ustawa stanowi wyraźnie, kiedy należy dołączyć oryginał (np. art. 57 ust. 1 pkt 1 p.b.). Niezłożenie odpisu z KRS nie stanowi braku formalnego podania. Inwestorowi zależało na wszczęciu postępowania przed dniem wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961). Dlatego inwestorowi zależało na uzupełnieniu wniosku jeszcze przed otrzymaniem wezwania do usunięcia braków. Inwestor nie wiedział, że odmowa przyjęcia oświadczenia w oryginale nie została odnotowana w aktach administracyjnych. Na końcu inwestor szeroko uzasadnił tryb postępowania i właściwość sądu, omawiając uchwałę I OPS 2/13 i stan bezczynności organu (wyroki I OSK 1811/10, I SAB 60/99). Wniósł o pilne rozpoznanie skargi z uwagi na treść powołanej ustawy.

14 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

15 Organ prawidłowo stosował art. 33 ust. 6 p.b. Niedołączenie w oryginale oświadczenia stanowiło brak formalny wniosku uzasadniający wezwanie inwestora na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Do złożenia oświadczenia zobowiązany był inwestor, a nie jego pełnomocnik (wyroki II OSK 330/11 i 108/15). Nie było przeszkód do uzupełnienia wniosku w biurze podawczym urzędu. Organ nie pozostaje w bezczynności, skoro postępowanie nie zostało wszczęte, zaś nie prowadząc postępowania organ nie mógł naruszyć wskazanych w skardze przepisów procesowych. Organ nie miał powinności wydania decyzji (por. wyrok II OSK 1031/12).

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

17 Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z treści art. 32 ust. 5 i 6 p.b. wynika, że oświadczenie to stanowi dokument o sformalizowanej treści, wynikającej z wzoru określonego w rozporządzeniu (wzór PB-3). W oparciu o ten dokument właściwy organ ustala posiadanie przez inwestora określonego tytułu prawnego (art. 3 pkt 11 p.b.) do terenu zamierzonej budowy. Oświadczenie to może być uważane za rodzaj oświadczenia przewidzianego w art. 75 § 1 k.p.a. Z faktu składania oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej wysnuwa się wniosek, że inwestor będący osobą fizyczną powinien uczynić to osobiście. W nin. sprawie inwestorem jest osoba prawna, zatem wymóg ten nie wchodzi w rachubę.

18 Jak się powszechnie przyjmuje w praktyce orzeczniczej (wyrok III SA 7375/98 powołany w: R. Kędziora KPA – Komentarz wyd. 2005 s. 202, postanowienie SN III CKU 7/97, uchwała III CZP 37/94) kserokopia dokumentu nie jest dokumentem i nie posiada mocy dowodowej. Z kserokopii wynika jedynie, że przypuszczalnie istnieje lub istniał dokument. Natomiast dokument powinien zostać złożony w oryginale z własnoręcznym podpisem osoby składającej oświadczenie.

19 W nin. sprawie dołączenie przez inwestora jedynie kserokopii oświadczenia oraz kserokopii niepodpisanej druku informacji uzupełniających (wzór PB-5 przy rozporządzeniu MI z dnia 24 lipca 2015 r. Dz.U. poz. 1146), w którym dopiero zawarto dane, które powinny znajdować się w oświadczeniu, oznaczało w rzeczywistości niedołączenie wymaganego dokumentu oświadczenia.

20 W pełni uprawniało to organ do stosowania art. 64 § 2 k.p.a. i wezwania inwestora do usunięcia braków wniosku przez dołączenie wymaganego oświadczenia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

21 W nin. sprawie nie miało znaczenia, że inne braki wniosku zostały usunięte lub nie uzasadniały stosowania art. 64 § 2 k.p.a. zgodnie z art. 33 ust. 6 p.b.

22 Samo niedołączenie wymaganego oświadczenia stanowiło wystarczającą podstawę do pozostawienia wniosku inwestora bez rozpoznania (patrz A. Ostrowska w Komentarzu do prawa budowlane pod red. A. Glinieckiego teza 13 przy art. 32, teza 8 przy art. 33, teza 9 przy art. 35). Samo stosowanie art. 64 § 2 k.p.a. przez organ było prawidłowe, gdyż organ precyzyjnie określił braki wniosku i sposób ich usunięcia, skierował wezwanie do właściwego adresata i zawarł pouczenie, że nieusunięcie braków w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania, a kolejno zawiadomił wnoszącego podanie o tym skutku związanym z nieuzupełnieniem wniosku.

23 Nie była istotna kontrowersja, czy wniosek zawierający braki wszczął postępowanie administracyjne (na temat tych kontrowersji patrz A. Ostrowska op. cit. teza 2 przy art. 35, glosy A. Jakubowskiego i K. Łuczaka do uchwały I OPS 2/13 OSP 2014/5/53, wyrok II SAB/Wr 11/13). Było natomiast istotne, że organ jednocześnie zawiadomił o wszczęciu postępowania i wystosował wezwanie na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wbrew wywodom skarżącego organ nie przystąpił do merytorycznego rozpoznania wniosku jedynie dlatego, że błędnie ocenił brak merytoryczny wniosku jako brak formalny i w ramach wezwania z art. 64 § 2 k.p.a. z naruszeniem tego przepisu objął wezwaniem niedołączenie decyzji (na temat znaczenia tych okoliczności patrz H. Knysiak-Molczyk w Komentarzu do KPA teza 12 przy art. 64).

24 Według powołanej uchwały 7 sędziów NSA samo jedynie wszczęcie postępowania nie stanowi przeszkody do stosowania art. 64 § 2 k.p.a. W nin. sprawie organ niewątpliwie nie przystąpił do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

25 Nie miało również istotnego znaczenia błędne stanowisko stron w kwestiach szczegółowych. Nie ma podstaw do domagania się od organu orzeczenia lub zaświadczenia, że nastąpiło wszczęcie postępowania. Organ nie odmówił wszczęcia postępowania poprzez zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., nie stosował i nie mógł stosować art. 61a k.p.a.

26 W okresie poprzedzającym złożenie skargi skarżący nie przedstawił okoliczności, w których organ miał odmówić przyjęcia jednego z dokumentów służących usunięciu braków wniosku oraz nie poparł twierdzeń w tym zakresie wnioskami dowodowymi. Przytoczenia skarżącego w tym zakresie były całkowicie niewiarygodne, co trafnie podkreśliły oba organy. Nie było podstaw do wdrożenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego i opieranie na tym zaniechaniu wniosków skargi. Nie miały znaczenia w nin. sprawie twierdzenia skarżącego na temat skutków wszczęcia postępowania w określonej dacie.

27 Wbrew przeświadczeniu organu skarga na bezczynność nie zawsze dotyczyć musi zaniechania czynności w toku postępowania, bowiem niekiedy ustawa przewiduje powinność podjęcia przez organ czynności przed wszczęciem postępowania lub po jego ustaniu. Niewątpliwie bezzasadne pozostawienie podania bez rozpoznania uzasadnia skargę na bezczynność.

28 W nin. sprawie pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie naruszało prawa i było skuteczne, co dowodziło bezzasadności skargi na bezczynność.

29 Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.