Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2021 r., II OSK 2227/20

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2021 r., II OSK 2227/20

Sentencja

1 Dnia 25 stycznia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2321/19 w sprawie ze skargi T. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2321/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

3 Decyzją z [...] stycznia 2009 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], zwanego dalej "PINB", z [...] listopada 2006 r., znak: [...], nakazującą D. i T. K. rozbiórkę budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w Z..

4 Wyrokiem z 13 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 129/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D. i T. K. na ww. decyzję [...] WINB z dnia [...] stycznia 2009 r. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 822/10, oddalił skargę kasacyjną.

5 Pismem z dnia 15 stycznia 2019 r. D. i T. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji WINB z 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB o nakazie rozbiórki.

6 Postanowieniem z [...] czerwca 2019 r., znak: [...], GINB, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji WINB.

7 D. i T. K. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

8 Zaskarżonym postanowieniem GINB utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2019 r.

9 W ocenie GINB, nie można wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wyrokiem sądu została uznana za zgodną z prawem. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne powinno być stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 K.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjny. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie. W tej jednak sprawie, na co zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II OSK 822/10, przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (wyrok o sygn. akt II SA/Lu 27/08) była wskazywana przez wnioskodawców okoliczność postępowania karnego stwierdzającego sfałszowane tej dokumentacji projektowej. W związku z powyższym GINB doszedł do przekonania, że ponowna kontrola omawianej decyzji [...] WINB w trybie stwierdzenia nieważności jest niedopuszczalna, ponieważ jeżeli przyczyny nieważności nie występowały w chwili jej wydania, o czym przesądził wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 129/09, to nie powstaną one również po jego wydaniu.

10 Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się jego uchylenia. W skardze sformułowano zarzut dotyczący naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 270 i art. 231 Kodeksu karnego i w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

11 W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do jej treści organ ponownie podkreślił, że WSA w Lublinie wydając wyrok z 13 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 129/09, co wynika z jego uzasadnienia, miał na uwadze wyrok Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] grudnia 2008 r. sygn. akt [...].

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 maja 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2321/19, oddalając skargę, wskazał na treść art. 61a § 1 K.p.a. oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 6/09. W ocenie Sądu I instancji, prawomocny wyrok sądu administracyjnego przesądzający o zgodności z prawem decyzji administracyjnej stanowi zatem, co do zasady, przeszkodę czyniącą niedopuszczalnym rozpoznanie żądania stwierdzenia nieważności decyzji. W tej zaś sprawie decyzje, których dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności zostały poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w wyroku z 13 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 129/09. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 822/10, oddalił skargę kasacyjną inwestorów od ww. wyroku WSA w Lublinie. Ponadto w sprawie były też wydawane przez WSA w Lublinie inne wyroki (o sygn. akt II SA/Lu 203/07 i II SA/Lu 27/08). W wyroku o sygn. akt II SA/Lu 27/08 Sąd odniósł się do kwestii możliwość stwierdzenia w postępowaniu karnym sfałszowania dokumentacji projektowanej dotyczącej nieruchomości skarżących. WSA wskazał jednak wówczas, że fakt ten nie uzasadnia przyjęcia, iż inwestor wykonywał roboty budowlane zgodnie z pozwoleniem na budowę. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której dokument sporządzony w wyniku przestępstwa uprawnia do realizacji obiektu budowlanego z naruszeniem bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa. Według oceny wyrażonej przez ww. Sąd w wyroku o sygn. akt II SA/Lu 129/09 zarzut skarżących, że nie powinni ponosić negatywnych skutków sfałszowania decyzji o pozwoleniu na budowę przez pracowników organu właściwego do wydawania decyzji, którzy zostali za to skazani prawomocnymi wyrokami w sprawach karnych, może stanowić ewentualną podstawę roszczeń odszkodowawczych skarżących, ale nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej, skoro nie istnieje możliwość doprowadzenia przedmiotowego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem. Ponadto w omawianym zakresie nie podzielił argumentacji skarżących także NSA w wyroku o sygn. akt II OSK 822/10.

13 Tym samym ww. prawomocne wyroki WSA w Lublinie wywierają skutki, które oddziałują na przyszłe postępowania w sprawie. W konsekwencji, skoro wyroki te nie zostały skutecznie zakwestionowane (są prawomocne), organy administracji publicznej są nimi związane, co wyłącza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia WINB z [...] stycznia 2009 r. na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W ocenie Sądu, wnoszący żądanie stwierdzenia nieważności nie powołali się natomiast na inne przesłanki, które pozostawałaby poza zakresem przedmiotowym kontroli WSA w Lublinie i nie zostałyby objęte powagą rzeczy osądzonej. Związane bowiem ze sfałszowaniem dokumentacji okoliczności dotyczące posadowienia budynku względem granicy działki (w projekcie 3 m, w rzeczywistości od 0,6 do 1 m) były doskonale znane Sądom Administracyjnym orzekającym w sprawie; co wynikało nie tylko z wyroku Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] grudnia 2008 r. sygn. akt [...], lecz także wcześniejszego wyroku Sądu Rejonowego w Z. o sygn. akt [...].

14 Jak zatem trafnie zważył NSA w ww. orzeczeniu o sygn. akt II OSK 822/10, wydana w niniejszej sprawie decyzja WINB nakazująca rozbiórkę obiektu zakończyła postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. Oceny tej nie mógł zmienić stwierdzony fakt popełnienia przestępstwa przez funkcjonariuszy publicznych w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Klauzula generalna z art. 8 K.p.a. nie może bowiem sankcjonować stanu sprzecznego z prawem powstałego w wyniku popełnienia przestępstwa sfałszowania dokumentacji projektowej. W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że podnoszone przez skarżącego zarzuty były już przedmiotem kontroli Sądu pod kątem występowania wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a., co stanowi o istnieniu przedmiotowej przeszkody (określonej w art. 61a § 1 K.p.a.) do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w tym zakresie.

15 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto wniesiono o przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, które nie zostały opłacone w całości ani w części.

16 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

17 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. art. 135 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, tj. faktu wydania prawomocnych wyroków karnych w sprawie sfałszowania dokumentacji projektowej, mających w ocenie skarżącego istotny wpływ na wynik sprawy, jak i podejmowanych, w ocenie skarżącego, nieuzasadnionych działań przez organy administracji publicznej;

18 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy obu postanowień GINB podczas gdy organ ten winien był wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] stycznia 2009 r., na skutek zmian jakim uległ stan faktyczny sprawy, celem wszczęcia ponownego postępowania dążącego do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem skarżącego;

19 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a przez błędną wykładnie i zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy obu postanowień GINB o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji WINB z dnia [...] stycznia 2009 r. i błędne przyjęcie, że żądanie wszczęcia postępowania w tej sprawie zaistniała przeszkoda przedmiotowa,

20 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 oraz art. 135 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia GINB w sytuacji, gdy skarga T. K. była zasadna z uwagi na naruszenie przez wskazany organ przepisu art. 61a § 1 K.p.a., przez jego niewłaściwą interpretację skutkującą bezpodstawną odmową wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważność decyzji WINB z dnia [...] stycznia 2009 r., co doprowadziło do naruszenia podstawowych gwarancji procesowych strony, tj. art. 7 oraz art. 8 K.p.a.;

21 - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób, który przeczy zasadzie prowadzania postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji, tj. poprzez pominięcie faktu, iż na skutek działań organów administracji, mimo jak najlepszej wiedzy i woli, to wyłącznie skarżący ponosi konsekwencje ich niezgodnych z prawem działań.

22 Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

23 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

24 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

25 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

26 Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

27 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.

28 Wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną w okolicznościach tej sprawy aktualnie nie można skutecznie powoływać się na stwierdzoną wyrokami Sądów Karnych okoliczność sfałszowania dokumentacji projektowej jako uzasadnienia do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o nakazie rozbiórki. Jak trafnie ocenił Sąd I instancji, w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OPS 6/09 i wyrażone w niej zasada prawna, zgodnie z którą "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a.". W tej zaś sprawie wynikająca z w wyroków Sądów Karnych okoliczność sfałszowania dokumentacji projektowej była znana Sądom Administracyjnym oceniającym legalność wydanej ostatecznej decyzji WINB z 2009 r. o nakazie rozbiórki. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny o sygn. akt II OSK 822/10 wyraził wiążącą prawnie ocenę (art. 170 p.p.s.a.), że oceny co do zasadności wydanego nakazu rozbiórki "nie mógł zmienić stwierdzony fakt popełnienia przestępstwa przez funkcjonariuszy publicznych w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Klauzula generalna z art. 8 K.p.a. nie może bowiem sankcjonować stanu sprzecznego z prawem powstałego w wyniku popełnienia przestępstwa sfałszowania dokumentacji projektowej. W konsekwencji powyższych rozważań należy stwierdzić, że podnoszone przez skarżącego zarzuty były już przedmiotem kontroli Sądu pod kątem występowania wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a., co stanowi o istnieniu przedmiotowej przeszkody (określonej w art. 61a § 1 K.p.a.) do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w tym zakresie". Należy bowiem podkreślić, że przyczyną dla której wydano nakaz rozbiórki był fakt zrealizowania przedmiotowego budynku z naruszeniem norm odległościowych od granicy działki sąsiedniej. Kwestia zaś sfałszowania dokumentacji w tym zakresie nie ma znaczenia dla okoliczności podlegających ustaleniu w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Należy mieć na względzie, że celem takiego postępowania jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zaś uwarunkowania realizacji inwestycji są takie, że nie można jej doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, to właściwy organ ma podstawy do wydania nakazu rozbiórki, który w takiej sytuacji stanowi jedyny sposób uzyskania stanu zgodnego z prawem w odniesieniu do inwestycji zrealizowanej w sposób obiektywny z naruszeniem prawa. W niniejszej zaś sprawie wydane w sprawach karnych wyroki potwierdzające sfałszowanie dokumentacji projektowej nie stanowią okoliczności, w wyniku których inwestorzy mogliby doprowadzić przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z prawem. Jak bowiem przy ocenie legalności decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki oceniono, okolicznością w sprawie niekwestionowaną jest usytuowanie przedmiotowego budynku gospodarczego w odległości 0,6 m - 1,0 m od granicy sąsiedniej działki, co jest niezgodne z przepisem § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; a w takich okolicznościach trafnie organy uznały, że nie jest możliwe zalegalizowanie tego obiektu, bez naruszenia jego konstrukcji, a tym samym bez naruszenia stateczności budynku. Dlatego Sąd I instancji trafnie ocenił, że, w związku ze złożonym w niniejszej sprawie wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z 2009 r. o nakazie rozbiórki i zawartą w nim argumentacją odnoszącą się do wyroków potwierdzających sfałszowanie dokumentacji projektowej, zachodziły podstawy do zastosowania przez GINB art. 61a § 1 K.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji o nakazie rozbiórki. W skardze kasacyjnej tej oceny zaś nie podważono skutecznie. Należy zwrócić uwagę, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyroki NSA: z 26 lutego 2020 r., I OSK 2205/17; z 20 listopada 2017 r., II GSK 1706/17). W doktrynie wskazuje się, że "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, tj. a) wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych; b) wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; c) wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją; d) wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; e) wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne) – patrz: Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212. Do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 10 października 2012 r., II OSK 1087/11). W tych warunkach prawnych i faktycznych sprawy zarzuty skargi kasacyjnej – dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 w zw. art. 135 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 oraz art. 135 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. – należało ocenić jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

29 Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

30 Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych.