Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2014 r., II OSK 2172/12

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2014 r., II OSK 2172/12

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie - [...] w Szczecinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 182/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie - [...] w Szczecinie na decyzję Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 182/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę [...] na decyzję Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej.

3 Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

4 Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), w związku ze stwierdzonymi naruszeniami przepisów przeciwpożarowych, opisanymi w protokole z czynności kontrolno-rozpoznawczych, przeprowadzonych w dniu 3 października 2011 r. na terenach Nadleśnictwa Kliniska - Leśnictwa Morawsko, Leśnictwo Załom - w obrębie linii kolejowych nr [...] odcinek Reptowo - Szczecin Dąbie oraz linii kolejowej nr [...] odcinek Szczecin Załom, nakazał [...], wykonanie pasów przeciwpożarowych przy liniach kolejowych nr [...] odcinek Reptowo - Szczecin Dąbie, oraz linii kolejowej nr [...] odcinek Szczecin Załom - w terminie do dnia 1 kwietnia 2012 r.

5 Organ I instancji wskazał, że w wyniku czynności kontrolno – rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej, stwierdzono nieprawidłowość polegającą na niewykonywaniu pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych objętych kontrolą, co zastało opisane w protokole z czynności kontrolno - rozpoznawczych z dnia 3 października 2011 r.

6 Organ I instancji wskazał, że w wyniku czynności kontrolno – rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej stwierdzono nieprawidłowość polegającą na niewykonywaniu pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych objętych kontrolą. W zakresie ustalenia strony odpowiedzialnej za wykonanie pasów przeciwpożarowych organ wziął pod uwagę regulacje zawarte w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.) – dalej "ustawa o transporcie kolejowym", określające podmiot oraz zakres jego odpowiedzialności za zapewnienie bezpieczeństwa, w tym także pożarowego terenu, w obrębie którego usytuowana jest infrastruktura kolejowa. Zgodnie z treścią tego przepisu zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające:

7 - bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego,

8 - bezpieczną eksploatację pojazdów kolejowych,

9 - ochronę przeciwpożarowa i ochronę środowiska.

10 Zdaniem Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie regulacja w tym brzmieniu nie budzi wątpliwości, że ustawodawca nałożył na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W tym kontekście za oczywiste uznał organ uprawnienia zarządców szlaków kolejowych opisane w art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, który w ust. 1 stanowi, że zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem:

11 1) ustawiać zasłony odśnieżne;

12 2) zakładać żywopłoty;

13 3) urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe.

14 Stosownie do treści ust. 2 ustalenie odszkodowania za ustawianie zasłon odśnieżnych, zakładanie żywopłotów, urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy stron. W myśl ust., 3 jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem tych pasów obciążają właścicieli gruntów.

15 Dodatkowo organ wskazał, że w tej sprawie nie bez znaczenia jest ustalenie źródła zagrożenia pożarowego. Należy, bowiem mieć na względzie, że źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, położonych wzdłuż szlaków kolejowych, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Dlatego ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, jako [...], należy uznać za w pełni uzasadnione.

16 W odwołaniu od powyższej decyzji [...] podniósł, że obowiązek wykonywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej wynikał z treści § 34 ust. 3 pkt 2 uchylonego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563).

17 Organ odwoławczy po analizie akt sprawy stwierdził, że Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie.

18 Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji wskazując, że art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym nakłada na zarządców i przewoźników kolejowych obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Ponadto podkreślił, że źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, położonych wzdłuż szlaków kolejowych, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. W zawiązku z powyższym art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (D. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) w przedmiotowym przypadku nie ma zastosowania.

19 [...], wniosły na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

20 - art. 7 k.p.a. przez zaniechanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co doprowadziło do naruszenia słusznego interesu strony, poprzez bezpodstawne zobowiązanie jej do zachowania, do którego skarżący nie jest zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów;

21 - dokonanie wykładni przepisów prawa niezgodnie z literalnym brzmieniem przepisu i niezgodnie z zasadami wykładni funkcjonalnej, w tym w szczególności ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.);

22 - całkowite pominięcie art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym.

23 W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

24 W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie podzielił stanowisko organów obydwu instancji, że obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej linii kolejowych poprzez tworzenie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych, z mocy art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, należą do zarządców infrastruktury kolejowej, zaś właściciele lasów nie mogą przeciwstawić się uprawnieniom zarządców, które wykonywane są w pewnych przypadkach za odszkodowaniem, bądź też na koszt właścicieli lasów.

25 Zdaniem Sądu, w okolicznościach sprawy, istotne znaczenie miało też ustalenie źródła zagrożenia pożarowego. Tym źródłem dla obszarów leśnych położonych wzdłuż szlaków kolejowych, w większości przypadków, jest niewątpliwie ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągu. Skoro to ruch kolejowy stwarza zagrożenie pożarowe, to logicznym jest, że to właśnie na podmiocie odpowiedzialnym za ten ruch i infrastrukturę z nim związaną – a zarazem czerpiącym zyski z tej działalności – spoczywa obowiązek podjęcia czynności mających na celu zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej.

26 Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że przepis art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym, odnosi się do sytuacji, w której las został posadzony dopiero po wybudowaniu linii kolejowej, natomiast w ogóle nie dotyczy kwestii ustalenia podmiotu, na którym ciąży obowiązek urządzenia pasów, lecz rozliczeń pomiędzy podmiotem urządzającym pas, a właścicielem gruntu. Traktuje nie o podmiocie zobligowanym do urządzenia pasów, lecz o podmiocie, który w tej wyjątkowej sytuacji winien ponieść koszty urządzenia i utrzymywania pasów.

27 Sąd zauważył, że art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach nakłada wprawdzie na właściciela lasu obowiązek ochrony przeciwpożarowej, to jednak wydane na podstawie art. 9 ust. 3 tej ustawy, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz. U. Nr 58, poz. 405 ze zm.), określając w § 10 cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych, nie wskazuje wśród nich pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej. Ten bowiem rodzaj pasów znajduje szczegółowe uregulowanie co do zasad jego urządzania w cytowanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r., wydanym na podstawie ustawy o transporcie kolejowym. Oznacza to, że z ustawy o lasach wynika dla ich właścicieli obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., natomiast w zakresie pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowych, o których mowa w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r., kwestia podmiotów obowiązanych do ich wykonania uregulowana została w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym i wydanym na jej podstawie przywołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r.

28 Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej linii kolejowych poprzez tworzenie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych, z mocy art. 17 ust. 1 w zw. z art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, należą do zarządców infrastruktury kolejowej, zaś właściciele lasów nie mogą przeciwstawić się uprawnieniom zarządców, które wykonywane są w pewnych przypadkach za odszkodowaniem, bądź też na koszt właścicieli lasów. Trafność tego stanowiska znajduje dodatkowe oparcie w argumentach płynących z wykładni systemowej i funkcjonalnej, w tym celowościowej. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenie miało także ustalenie źródła zagrożenia pożarowego. Skoro to ruch kolejowy stwarza zagrożenie pożarowe, to obowiązek podjęcia czynności mających na celu zapewnienie właściwej ochrony przeciwpożarowej spoczywa na podmiocie odpowiedzialnym za ten ruch i infrastrukturę z nim związaną – a zarazem czerpiącym zyski z tak zorganizowanej działalności.

29 W skardze kasacyjnej [...] zaskarżono powyższy wyrok i zarzucono mu:

30 1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.)

31 - art. 17 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.) przez bezpodstawne uznanie, że wymienione przepisy prawa obligują skarżącego do wykonywania pasów przeciwpożarowych, a całkowite pominięcie przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie, a mianowicie art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r., Nr 12, poz. 59 z późn. zm.), które jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych, zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów,

32 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.)

33 - art. 17 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.) przez dokonanie wykładni tych przepisów prawa niezgodnie z literalnym brzmieniem i niezgodnie z zasadami wykładni funkcjonalnej, a w szczególności pojęcia ochrona przeciwpożarowa, które występuje w niemalże wszystkich aktach prawnych regulujących sferę produkcyjną i socjalną podmiotów, w tym w kodeksie pracy i absolutnie nie może przesądzać o obowiązku urządzenia i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, a ponadto przyjęcie, że określone prawo - jak w przypadku art. 55 - stanowi jednocześnie obowiązek nałożony przez ustawodawcę, podczas gdy prawa nie można utożsamiać z obowiązkiem,

34 3) naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), bowiem w efekcie doprowadziło do oddalenia skargi, a to:

35 - art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. przez całkowite pominięcie dowodów przedłożonych przez skarżącego na okoliczność braku zagrożenia pożarowego ze strony zestawów do hamowania w wagonach osobowych, towarowych i pojazdach trakcyjnych i zupełnie dowolne przyjęcie istnienie tego zagrożenia i występowania z tego tytułu pożarów lasu,

36 art. 33 P.p.s.a. poprzez pominięcie właściciela lasów, jako uczestnika, który w postępowaniu powinien występować na prawach strony, bowiem obowiązek urządzenia pasów przeciwpożarowych, a w każdym razie ich koszt - przypadku pozostania w obrocie prawnym zaskarżonych decyzji - będzie ponosił właściciel lasów,

37 art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez jego bezpodstawne niezastosowanie, wobec faktu, że decyzja Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie i decyzja Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie narusza prawo materialne i przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy,

38 Wskazując na powyższe podstawy prawne skarżąca Spółka wniosła o:

39 uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a także o:

40 uchylenie decyzji Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...], oraz

41 uchylenie decyzji Komendanta Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Szczecinie z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...],

42 zasądzenie kosztów całego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych i ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

43 W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.) nie obejmuje swym zakresem podmiotów obowiązanych do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, a w art. 55 ustawy daje jedynie zarządcy infrastruktury kolejowej prawo do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych za odszkodowaniem. Z prawa tego nie można jednak czynić obowiązku, tak jak zrobiono to w zaskarżonej decyzji Zachodniopomorskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej i wcześniej w decyzji Komendanta Miejskiego Straży Pożarnej w Szczecinie, a co w pełni aprobował Sąd. Nadto powołany przepis wraz z przepisem go poprzedzającym (art. 54 powołanej ustawy) statuuje zasadę ochrony ruchu kolejowego przed sytuowaniem drzew i krzewów. Treść przywołanych przepisów pozwala na konstatację, że ratio legis tych przepisów to ochrona ruchu kolejowego przed zagrożeniem pożarowym ze strony lasów; nie zaś odwrotnie.

44 Z kolei art. 55 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym stanowi, że koszty związane z urządzeniem i utrzymaniem pasów przeciwpożarowych obciążają właścicieli gruntów, jeżeli posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej, jak w niniejszej sprawie.

45 W ocenie strony skarżącej wymownym jest też to, że decyzja zobowiązująca skarżącego do utrzymywania pasów przeciwpożarowych w lasach jest niezgodna także z art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011, Nr 12, poz. 59 z późn. zm.), które to przepisy jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych, zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów.

46 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

47 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu.

48 Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

49 Granicami skargi kasacyjnej są przytoczone przez skarżącego podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Podstawy skargi kasacyjnej zostały zawarte w art. 174 P.p.s.a., w myśl którego skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak i na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

50 Przechodząc do oceny zarzutów kasacji, należy wskazać, że nawiązują one do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Nakazuje to, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

51 Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga, zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; por. też B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 508; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Analiza zarzutów skargi prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił skutecznie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

52 Chybiony jest zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego. Zaznaczyć należy, że sądy administracyjne nie dokonują ustaleń faktycznych. W postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jedynie możliwe przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na zasadach określonych w art. 106 § 3 P.p.s.a. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd ten może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Obowiązek należytego ustalenia stanu faktycznego należy, co do zasady, do organów administracji publicznej. Sąd administracyjny może jedynie przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

53 Strona skarżąca zarzuca naruszenie art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 105 § 5 P.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji dowodów przedłożonych przez skarżącą Spółkę na okoliczność braku zagrożenia pożarowego ze strony zestawów do hamowania w wagonach osobowych, towarowych i pojazdach trakcyjnych i zupełnie dowolne przyjęcie istnienia tego zagrożenia i występowania z tego tytułu pożarów lasu oraz na okoliczność wcześniejszego wybudowania linii kolejowej, której dotyczy zaskarżona decyzja od posadzenia drzew wzdłuż tej linii. Podkreślić, bowiem trzeba, że przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. nie może stanowić podstawy skargi kasacyjnej bez uprzedniego zarzutu naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. (wyrok NSA z 19 marca 2009 r., I OSK 561/08, Lex nr 580375). Dlatego skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny nie prowadził żadnych dowodów uzupełniających, to nie doszło do naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a., połączony z odpowiednim przepisem k.p.c., może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, kiedy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził postępowanie dowodowe w zakresie wynikającym z treści art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz jeżeli strona skarżąca wykazała, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. I FSK 2133/08, LEX nr 593816). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie prowadził postępowania uzupełniającego z dokumentów. Zaznaczyć również trzeba, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obowiązek uwzględnienia przez sąd całości zebranego przez organy administracji materiału, wynika z art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

54 Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 33 P.p.s.a. W myśl art. 33 § 1 osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Zgodnie zaś z art. 33 § 2 P.p.s.a., udział w charakterze uczestnika w postępowaniu przed sądem administracyjnym może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 P.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Strona skarżąca nie sprecyzowała, której z dwóch kategorii uczestników postępowania sądowego na prawach strony dotyczy jej zarzut. Nietrafność tego zarzutu wynika także z tego, że skarżąca Spółka nie posiada uprawnień do skutecznego domagania się uczestnictwa w postępowaniu przed sądem administracyjnym innego podmiotu (tu: właściciela lasów), bez jednoczesnego wniosku tego podmiotu. W świetle art. 33 P.p.s.a., nieuczestniczenie w postępowaniu sądowym wynikać może z braku stosownego wniosku tego podmiotu (art. 33 § 2 P.p.s.a.) lub być skutkiem niezawiadomienia o postępowaniu uczestnika tego postępowania z mocy prawa (art. 33 § 1 P.p.s.a.). Należy podkreślić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym swoimi uprawnieniami procesowymi rozporządza strona tego postępowania, których one dotyczą.

55 Nie można również podzielić zarzutów naruszenia norm prawa materialnego. W realiach sprawy Sąd pierwszej instancji dokonał, bowiem prawidłowej wykładni i w konsekwencji właściwie zastosował normy art. 17 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.).

56 Wybór przebiegu inwestycji liniowej przez określone obszary, w tym leśne stanowił i stanowi uprawnienie podmiotów je realizujących. W związku z realizacją linii kolejowych ustawa o transporcie kolejowym przyznaje podmiotom nie tylko prawa, lecz nakłada na te podmioty również określone obowiązki w tym zakresie. Ustawa określa m.in. zasady korzystania z infrastruktury kolejowej, zarządzania nią i jej utrzymania, a także zasady prowadzenia ruchu kolejowego i wykonywania przewozów kolejowych oraz warunki przygotowania inwestycji dotyczących linii kolejowych o znaczeniu państwowym, w tym warunki lokalizacji i nabywania na ten cel nieruchomości, wskazując organy właściwe w tych sprawach. W rozdziale 4 ustawy określono również zasady bezpieczeństwa organizacji transportu kolejowego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, zarządcy i przewoźnicy kolejowi oraz użytkownicy bocznic kolejowych są zobowiązani spełniać warunki techniczne i organizacyjne zapewniające ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Powyższy przepis ma niewątpliwie charakter ogólny. Przepis art. 17 ustawy o transporcie kolejowym nie wskazuje ani w jaki sposób obowiązki w nim wymienione mają być realizowane, ani też nie wymienia żadnych instrumentów prawnych do ich realizacji. Obowiązek sformułowany w cytowanym przepisie obejmuje powinność urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych w sąsiedztwie linii kolejowej, niezależnie od tego, przez jaki teren linia przebiega, również, zatem na terenie lasów. Uszczegółowienia obowiązku związanego z ochroną przeciwpożarową dokonano natomiast w rozdziale 9 cytowanej ustawy, który reguluje m.in. wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych.

57 Istotne uzupełnienie przepisu art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym stanowi art. 55 tej ustawy. Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym, zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Zwrot normatywny: "ma prawo", odnosi się do uprawnienia zarządcy do korzystania z cudzych gruntów w celu realizacji obowiązku wynikającego z art. 17 ustawy o transporcie kolejowym, tj. zapewnienia właściwej ochrony przeciwpożarowej. Przepis art. 55 ust. 1 tej ustawy daje więc zarządcy prawo dysponowania nieruchomością sąsiadującą z torami kolejowymi po to, aby podmiot ten mógł wykonać ciążący na nim z mocy art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej. Nie oznacza to natomiast, że z zakresu obowiązków zarządcy należałoby wyłączyć m. in. urządzanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Powyższy obowiązek pozwala na możliwość wykonywania robót związanych z utrzymaniem i urządzeniem pasów na gruncie nienależącym do zarządcy linii kolejowych. Oznacza to uprawnienie do określonego zachowania w stosunku do gruntów sąsiednich, które jest jednocześnie instrumentem realizacji przedstawionego powyżej, ogólnego obowiązku zapewnienia ochrony przeciwpożarowej i ochrony środowiska, wynikającego z faktu usytuowania linii kolejowej na obszarach leśnych.

58 Z kolei przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., nr 12, poz. 59 z póżn. zm.), nakłada na właściciela lasu obowiązek również ochrony przeciwpożarowej, jednakże zakres tej ochrony jest odmienny od obowiązków wskazanych w ustawie o transporcie kolejowym. Należy zwrócić uwagę, że wydane na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy o lasach, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006 r. określając w § 10 cztery podstawowe rodzaje pasów przeciwpożarowych, nie wskazuje wśród nich pasa przeciwpożarowego oddzielającego las od linii kolejowej. Ten, bowiem rodzaj pasów znajduje szczegółowe uregulowanie, co do zasad jego urządzania w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. wydanego na podstawie ustawy o transporcie kolejowym. Oznacza to, że z ustawy o lasach wynika dla ich właścicieli obowiązek wykonania pasów określonych w § 10 rozporządzenia z dnia 22 marca 2006 r., natomiast w ustawie o transporcie kolejowym i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. i w § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. zawarto regulację dotyczącą pasów przeciwpożarowych usytuowanych w sąsiedztwie linii kolejowych. Powyższa analiza prowadzi do konstatacji, że podmiotem właściwym do wykonania i utrzymania pasów przeciwpożarowych oddzielających linie kolejowe od obszarów leśnych, o którym mowa w § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. jest zarządca infrastruktury kolejowej (art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie kolejowym), skoro źródłem mogącym stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu jest ruch kolejowy.

59 Obowiązek nałożony na kolej, jako zarządcę linii kolejowych, ma niewątpliwie charakter publicznoprawny. Realizacja tego obowiązku została określona w akcie rangi ustawowej, a więc w ustawie o transporcie kolejowym, jak i w aktach wykonawczych wydanych w oparciu o stosowne upoważnienie ustawowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyżej wymienione akty prawne oraz przepisy w nich zawarte, regulując wykonanie i utrzymanie pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasów, określają zarówno podmiot do tego zobowiązany, jak i zakres powyższego obowiązku, a także precyzują okoliczności, w jakich ten obowiązek powinien być zrealizowany.

60 W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego konsekwentnie wskazuje się, że podmioty obowiązane do wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych zostały określone w przepisach ustawy o transporcie kolejowym. Przypisanie takiego charakteru przepisom ustawy o transporcie kolejowym pozostaje równocześnie w pełni zharmonizowane z brzmieniem § 38 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. II OSK 664/12; wyrok NSA z dnia 18 października 2013 r. sygn. II OSK 116/12; wyrok NSA z dnia 22 października 2013 r. sygn. II OSK 1322/12; wyrok NSA z dnia 22 października 2013 r. II OSK 1850/12; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1381/12; wyrok NSA z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1351/12). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela przedstawione wyżej zapatrywanie, jak i argumenty, które stały za tak sformułowanym stanowiskiem interpretacyjnym.

61 Zaznaczyć trzeba, że wybór przebiegu inwestycji liniowej przez określone obszary, w tym leśne stanowił i stanowi uprawnienie podmiotów je realizujących. Skoro, ustawa przyznaje określone prawo ustalonym podmiotom, to tym samym logicznym pozostaje, że w związku z realizacją linii kolejowych nakłada na te podmioty również określone obowiązki. Jednym z takich obowiązków jest również konstytucyjny obowiązek dbałości o stan środowiska i ponoszenie odpowiedzialności za spowodowane przez siebie jego pogorszenie (art. 86 Konstytucji RP). Warto pamiętać, że obowiązek dbałości o stan środowiska, nie polega tylko na powstrzymywaniu się od działań mogących szkodzić środowisku, lecz również na czynnym zachowaniu zapobiegającym szkodliwym wpływom na środowisko oraz na działaniach mających na celu przywrócenie równowagi przyrodniczej (por. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C. H. Beck Warszawa 2009, s. 422).

62 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, na podstawie art. 184 P.p.s.a., jak w sentencji wyroku.