Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2017 r., II OSK 2155/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2017 r., II OSK 2155/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 698/14 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. C. na rzecz Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 698/14 oddalił skargę A. C. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

3 Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

4 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] wstrzymał użytkowanie budynku byłej kotłowni, użytkowanego obecnie jako stolarnia, położonego na działce nr [...] w R. i nałożył na A. C. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 maja 2013 r. określonych dokumentów. Ten sam organ decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] nakazał A. C. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku byłej kotłowni, w którym obecnie prowadzona jest stolarnia, zlokalizowanym na terenie działki nr [...] w R. W następstwie odwołania A. C. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

5 W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.; dalej: Prawo budowlane), wstrzymał użytkowanie zwartej zabudowy hali produkcyjnej (budynku produkcyjno-socjalno-biurowego) zlokalizowanej na terenie działek nr [...] i [...] w R. w części produkcyjnej oraz przylegającej do niej hali magazynowej (budynku magazynowego) zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w R., a także nałożył na A. C. obowiązek przedstawienia wyszczególnionej w postanowieniu dokumentacji (m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) w terminie do 30 kwietnia 2014 r.

6 Następnie decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim nakazał A. C. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania zwartej zabudowy hali produkcyjnej budynku produkcyjno-socjalno-biurowego, zlokalizowanej na terenie działek nr [...] i [...] w R. w części produkcyjnej oraz przylegającej do niej hali magazynowej budynku magazynowego, zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w [...], w których nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania na budynki służące prowadzonej w nich produkcji palet, poprzez likwidację obecnie prowadzonej w nich nielegalnie produkcji palet.

7 W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że do 2000 r. nieruchomość składająca się z działek nr [...] i [...] położonych w R. wraz z istniejącą wówczas zabudową była własnością nieistniejącej już Stacji Hodowli Roślin i wykorzystywana była pod działalność rolną - hodowlę roślin. Obowiązujący wówczas (do 31 grudnia 2003 r.) Ogólny Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 1993 r. przeznaczał wskazany teren pod funkcję rolniczą z dopuszczeniem jedynie rekonstrukcji i regeneracji roślinności. Organ wskazał, że wobec braku w dacie rozpoznawania sprawy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana przeznaczenia tego terenu mogła nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W dniu 28 grudnia 2000 r. powyższe nieruchomości zostały sprzedane przez [...] na rzecz wspólników spółki cywilnej [...] T. D. i D. G. W dacie sprzedaży na terenie wskazanych działek znajdowały się następujące obiekty: budynek roszczarni - o powierzchni użytkowej 162 m2, dwa budynki szklarni - o powierzchni użytkowej 192 m2, budynek laboratorium - o powierzchni użytkowej 279 m2, budynek kotłowni - o powierzchni użytkowej 168 m2 z towarzyszącą infrastrukturą techniczną (ogrodzenie, sieć elektryczna, wodnokanalizacyjna, c.o., nawierzchnie utwardzone). Wspólnicy spółki [...] w budynkach znajdujących się na terenie przedmiotowej nieruchomości prowadzili produkcję okien PCV oraz stolarnię, co stanowiło zmianę sposobu użytkowania wymagającą uzyskania pozwolenia, którego współwłaściciele nie uzyskali. Następnie umową z dnia 4 sierpnia 2009 r. likwidator spółki [...] sp. z o.o. sprzedał przedmiotową nieruchomość A. C.

8 W toku postępowania ustalono, że obecnie na terenie działki nr [...] w budynku byłej kotłowni znajduje się część tartaczna, w której prowadzona jest obróbka drewna (faza wstępna produkcji palet). W części zabudowy na działce nr [...] istnieje hala produkcyjna, która rozpoczyna się w okolicy połowy długości budynku (w drugiej połowie znajduje się cześć socjalna i biuro). Do tego budynku na działce nr [...] przylega budynek magazynowy w ramach prowadzonej produkcji (budynek magazynowy powstał w wyniku adaptacji i przebudowy jednej z istniejących szklarni). Na granicy działek nr [...] i [...] kończy się hala, w której prowadzona jest produkcja palet (faza końcowa produkcji palet).

9 Organ stwierdził, że A. C. bez wymaganego zgłoszenia dokonał samowolnej zmiany sposobu użytkowania ww. zabudowy, tj. budynku produkcyjno-biurowego i przylegającego do niego budynku magazynowego, na budynki służące produkcji palet. Wyjaśnił, że wprawdzie poprzedni właściciele nieruchomości nie uzyskali pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania nieruchomości (z produkcji rolnej na produkcję okien PCV oraz stolarnię), jednak nie miało to znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem z chwilą zaprzestania produkcji spółka [...] opróżniła pomieszczenia i tym samym przywrócony został poprzedni sposób użytkowania przedmiotowej nieruchomości i istniejącej zabudowy na dopuszczalną funkcję rolniczą. W chwili przejęcia nieruchomości przez obecnego właściciela na terenie nieruchomości i znajdujących się na niej obiektach nie występował zatem inny sposób użytkowania niż dopuszczalny.

10 Organ wskazał, że inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., w tym nie uzyskał ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy (nawet nie złożył stosownego wniosku w tym przedmiocie). Wobec powyższego orzeczono o nakazie przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania zabudowy na terenie działek nr [...] i [...] w R.

11 Po rozpatrzeniu odwołania A. C. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję i nakazał A. C. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania następujących obiektów budowlanych usytuowanych na terenie działek nr [...] i [...] w R.:

12 1) budynku produkcyjno-socjalno-biurowego zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] w R. w:

13 – części produkcyjnej znajdującej się w budynku na terenie działki nr [...], w której wykonywana jest produkcja palet - faza końcowa (dawniej budynku laboratorium),

14 – części produkcyjnej budynku na terenie działki nr [...], w której wykonywana jest produkcja palet - faza wstępna - obróbka tartaczna (dawnej kotłowni),

15 2) budynku magazynowego na działce nr [...], usytuowanego prostopadle do budynku produkcyjno-socjalno-biurowego, gdzie składowane są wyprodukowane palety i półprodukty (dawna szklarnia po przebudowie),

16 poprzez likwidację obecnie prowadzonej w nich produkcji palet i ich magazynowania.

17 Integralną częścią decyzji uczyniono załącznik: szkic sytuacyjny określający kolorem czerwonym te części zabudowy działek nr [...] i [...] w R., objęte zakresem przedmiotowego postępowania administracyjnego, których dotyczy nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poprzez likwidację obecnie prowadzonej w nich produkcji palet i ich magazynowania.

18 W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że powodem uchylenia zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty ponownie była konieczność doprecyzowania i uszczegółowienia nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poprzez wskazanie, które części zwartej zabudowy objęte są tym nakazem. W ocenie organu zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez doprecyzowanie sentencji zaskarżonej decyzji, zgodnie z zasadą zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym, nie pogorszyło sytuacji odwołującego się.

19 W pozostałym zakresie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji uznając, że podjęcie działalności polegającej na produkcji palet w budynku produkcyjno-socjalno-biurowym zlokalizowanym na działkach nr [...] i [...] w R. zmieniło warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnego i ochrony środowiska (o czym w toku postępowania wypowiedziały się właściwe organy) i w konsekwencji stanowi zmianę sposobu użytkowania tych obiektów, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. A. C. nie dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektów, a także nie przedłożył dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...] października 2013 r. (m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Z tego względu uznał, że nakazanie A. C. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektów budowlanych było zasadne.

20 Odnosząc się do argumentów odwołania wyjaśniono, że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel lub zarządca obiektu, który winien być stroną postępowania, a jednocześnie adresatem rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 71a ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie właścicielem nieruchomości o nr działek [...] i [...] w R. jest A. C., zatem tylko on mógł być adresatem wydanych rozstrzygnięć.

21 Odnosząc się do argumentu odwołania dotyczącego błędnego odczytania oznaczenia rodzaju działek o nr [...] i [...] w R. wskazano, iż symbol "Bi", jaki widnieje na mapie ewidencyjnej, oznacza inne tereny zabudowane. W ocenie organu kwestia ta nie miała znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ dla przedmiotowych działek obecnie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

22 Organ za niezasadny uznał zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonuje się organowi administracji architektoniczno-budowlanej - w tym przypadku Staroście Puckiemu. Zastosowanie powyższego przepisu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim prowadziłoby do naruszenia przepisów o właściwości rzeczowej tego organu administracji. Ponadto, w myśl art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego, dokonanie zgłoszenia po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie wywołuje skutków prawnych.

23 Odnośnie do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 71a Prawa budowlanego wskazano, że przepis ten znalazł zastosowanie w sprawie, ponieważ przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy samowolnej zmiany sposobu użytkowania, która nastąpiła w 2009 r. Dodał, że samowolna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowej zabudowy, której dokonali współwłaściciele firmy [...], polegająca na prowadzeniu m.in. produkcji okien PCV, została zlikwidowana zanim A. C. kupił działki nr [...] i [...] od [...]. Samowolna zmiana sposobu użytkowania dokonana przez A. C. polegająca na produkcji palet drewnianych była zatem zmianą sposobu użytkowania odrębną od tej, której dokonali współwłaściciele spółki cywilnej [...].

24 Dalej organ wskazał, że podjęcie w obiekcie budowlanym działalności związanej z jego użytkowaniem, wpływające na zmianę wymagań jego dalszego bezpiecznego użytkowania (pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego, ochrony środowiska), stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdził, że w określonych zaskarżoną decyzją częściach budynków znajdujących się na terenie działek o nr [...] i [...] w R. w związku z prowadzeniem w nich działalności polegającej na produkcji palet drewnianych, gdzie pierwotnie prowadzono produkcję roślin, doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Powyższe potwierdzone zostało m.in. stanowiskiem Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w Pucku, Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Gdańsku oraz Państwowej Inspekcji Pracy Oddział w Wejherowie. Organ uznał w związku z tym za niezasadny zarzut niewykazania przekroczeń i naruszeń norm środowiskowych.

25 Skargę na powyższą decyzję wniósł A. C. Zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie:

26 1. art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (naruszenie zakazu reformationis in peius);

27 2. art. 7 i art. 77 k.p.a., w szczególności poprzez niepoczynienie w sposób właściwy ustaleń faktycznych co do ewentualnego wystąpienia zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, jak również pominięcie faktu, iż grunty, na których posadowione są przedmiotowe obiekty budowlane, tj. działki nr [...] i [...] w R., oznaczone są jako Bi - inne tereny zabudowane, a nie jako użytki rolne;

28 3. art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez wskazanie, że przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ma nastąpić poprzez "likwidację obecnie prowadzonej (...) produkcji palet i ich magazynowania", w związku z czym Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie sprecyzował, do jakiego sposobu użytkowania przywrócenie ma nastąpić i wydał decyzję w sytuacji, gdy brak jest dokumentacji pozwalającej na ustalenie legalnego sposobu użytkowania;

29 4. art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez niezastosowanie tego przepisu, który stanowiłby ewentualnie podstawę dla stwierdzenia, że doszło do zmiany użytkowania obiektu budowlanego, a tym samym niewłaściwe zastosowanie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego;

30 5. art. 71a Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w momencie zmiany sposobu użytkowania budynku, pomimo posiadania przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego informacji, że zmiany sposobu użytkowania dokonał poprzedni właściciel nieruchomości, tj. [...] sp. z. o.o. w likwidacji, czego nie zmienia fakt wystawienia maszyn przez poprzedniego właściciela i wstawienia maszyn przez nowego właściciela, gdyż w obiektach budowlanych w R. niezmiennie prowadzona była działalność związana z wykorzystaniem drewna dla celów produkcyjnych / usługowych.

31 W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

32 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

33 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

34 W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie potwierdza, że skarżący dokonał zmiany dotychczasowego sposobu użytkowania działek nr [...] i [...] w R., rozpoczynając w znajdujących się tam obiektach budowlanych produkcję palet drewnianych. Sąd podkreślił, że w sytuacji zakończenia działalności przez spółkę [...] brak było podstaw do nałożenia na ten podmiot obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości.

35 Sąd zwrócił uwagę, że punktem odniesienia do ustaleń, czy w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, nie jest sposób ich użytkowania realizowany przez spółkę [...], ale sposób użytkowania obiektów przez Stację Hodowli Roślin. W ocenie Sądu charakter działalności polegającej na produkcji palet w sposób oczywisty odbiega od prowadzonej wcześniej hodowli roślin i w sposób zdecydowany zmienia sposób użytkowania tej nieruchomości. Porównanie użytkowania dla celów rolniczych i dla prowadzenia działalności produkcyjnej w zakresie palet drewnianych wyraźnie potwierdza różnicę jakościową, którą należało zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dodał, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że w następstwie prowadzonej przez skarżącego działalności produkcyjnej zmianie uległy warunki bezpieczeństwa pożarowego, warunki pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska oraz wielkość lub układ obciążeń, w szczególności związanych z emisją hałasu i pyłów poprodukcyjnych. Stwierdził też, że brak jest przesłanek podważających wiarygodność informacji przekazanych w powyższym zakresie przez poszczególne wyspecjalizowane organy, w tym Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w Pucku, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku oraz Państwową Inspekcję Pracy Oddział w Wejherowie. Wskazał, że przesłanką ustalenia zmiany sposobu użytkowania obiektu nie jest stwierdzenie przekroczenia obowiązujących norm, lecz zmiana warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.

36 W konkluzji Sąd uznał, że z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynikało, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Oceny tej nie może zmienić podnoszona przez skarżącego okoliczność, że na mapie ewidencyjnej, stanowiącej załącznik do protokołu z oględzin z dnia 27 stycznia 2014 r., wskazane działki oznaczone są symbolem "Bi" odpowiadającym innym terenom zabudowanym, a nie terenom rolnym. Sąd wyjaśnił, że zapisy w jakichkolwiek ewidencjach i mapach nie mogą usprawiedliwiać niedopełnienia przez inwestora wymogów formalno-prawnych związanych z legalną zmianą sposobu użytkowania obiektów wykorzystywanych do działalności polegającej na hodowli roślin na obiekty przeznaczone do produkcji palet. Inwestor nie dokonał zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania i nie wystąpił do właściwego organu z wnioskiem o uzyskanie decyzji ustalającej warunki dla zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych na zakład produkcji palet drewnianych. Bezsprzecznie dokonanie zmiany sposobu użytkowania budynków przeznaczonych do obsługi uprawy roślin wymagało wystąpienia z takim wnioskiem.

37 Zdaniem Sądu organy prawidłowo oceniły zaistniałą sytuację zgodnie z brzmieniem przepisów obowiązujących w dacie dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych (w 2009 r.), tj. art. 71a Prawa budowlanego.

38 Wobec niewywiązania się przez skarżącego z obowiązku przedłożenia określonych w postanowieniu z dnia [...] października 2013 r. dokumentów Sąd stwierdził, że organ zobowiązany był do zastosowania dyspozycji art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego i nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Sąd wyjaśnił, że pierwotnie w przedmiotowych budynkach prowadzona była działalność rolna związana z hodowlą roślin, która została zakończona kilkanaście lat temu. Działalność ta prowadzona była przez innego właściciela nieruchomości. Stwierdził, że w sytuacji, w której działalność obecnego właściciela nieruchomości nie wykazuje żadnego związku z poprzednio prowadzoną na nieruchomości Stacją Hodowli Roślin, nie byłoby uzasadnionym zobligowanie go do podjęcia działalności w postaci hodowli roślin. Zdaniem Sądu zadośćuczynieniem celowi normy art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego w takiej sytuacji jest ograniczenie przewidzianego w niej nakazu do zaniechania prowadzonej w obiekcie działalności. Sąd uznał również, że organ odwoławczy orzekając reformatoryjnie nie naruszył zakazu orzekania na niekorzyść strony. Organ odwoławczy nie nałożył na skarżącego nowego obowiązku, lecz doprecyzował obowiązki tożsame z tymi wskazanymi w decyzji organu pierwszej instancji poprzez dookreślenie, jakich części zabudowy dotyczy nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektów budowlanych.

39 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. C. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

40 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ wydał przedmiotową decyzję dokonując błędnej wykładni i niewłaściwie stosując art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowiłby ewentualnie podstawę dla stwierdzenia, że doszło do zmiany użytkowania obiektu budowlanego, a tym samym niewłaściwe stosując art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego;

41 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ wydał przedmiotową decyzję naruszając przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., w szczególności poprzez niepoczynienie w sposób właściwy ustaleń faktycznych co do ewentualnego wystąpienia zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, m.in. z uwagi na fakt, że organ nie ustalił w żadnym zakresie, czym cechował się "poprzedni sposób użytkowania" przedmiotowego obiektu budowlanego (a tym samym na czym miałaby polegać "zmiana" ww. warunków), jak również pominięcie faktu, iż grunty, na których posadowione są przedmiotowe obiekty budowlane, tj. działki nr [...] i [...] w R., oznaczone są jako Bi - inne tereny zabudowane, a nie jako użytki rolne;

42 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ wydał przedmiotową decyzję naruszając przepisy postępowania, tj. art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. (w zw. z przepisem prawa materialnego - art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego) poprzez wskazanie, że przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania ma nastąpić poprzez "likwidację obecnie prowadzonej (...) produkcji palet i ich magazynowania", czym Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie tylko nie sprecyzował, do jakiego sposobu użytkowania przywrócenie ma nastąpić, ale wydał decyzję w sytuacji, gdy brak jest jakiejkolwiek dokumentacji obiektów budowlanych w R. pozwalających na ustalenie poprzedniego - legalnego zdaniem organu - sposobu użytkowania.

43 Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

44 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł m.in., że orzekające w sprawie organy zaniechały dokonania rzetelnego ustalenia stanu faktycznego. Wystosowały one jedynie pisma do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Pucku, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pucku, Państwowej Inspekcji Pracy Oddział w Wejherowie oraz do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Gdańsku, a następnie uznały, że często lakoniczne i daleko niejednoznaczne odpowiedzi tych podmiotów wystarczą dla wydania decyzji w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wskazane podmioty (poza Państwową Inspekcją Pracy) w odpowiedzi na prośbę organu pierwszej instancji wskazywały jedynie ogólnikowo, że mogło dojść do zmian parametrów, m.in. bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnego czy ochrony środowiska, nie podając żadnych konkretnych danych, które miałyby ulec zmianie oraz dowodów na powyższe okoliczności. Żadne z powyższych pism nie ustosunkowuje się także do stanu poprzedniego a porównanie parametrów poprzedniego sposobu użytkowania i sposobu użytkowania wskazywanego przez organy administracji jest koniecznym elementem stwierdzenia, iż nastąpiła w tym przedmiocie zmiana.

45 Wskazano również, że w następstwie braku ustalenia przez organy administracji jakiejkolwiek pierwotnej (bądź nawet późniejszej) dokumentacji obiektów budowlanych, które są własnością skarżącego, nie było w ogóle możliwe wydanie decyzji o przywróceniu do poprzedniego sposobu użytkowania, bo takowego nie można w ogóle ustalić w sposób przewidziany przepisami prawa.

46 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

47 Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

48 Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

49 Wprawdzie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego jednakże ich analiza wskazuje, że skarżący kwestionuje przede wszystkim fakt, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła bowiem zarzuty związane z niewyjaśnieniem lub niewystarczającym wyjaśnieniem przez organy stanu faktycznego w tym zakresie.

50 W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 306/06; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazuje się, że dokonując oceny, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, należy porównać aktualny sposób użytkowania obiektu do sposobu użytkowania danego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach np. w pozwoleniu na użytkowanie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę stanowiska tego - do którego odwołuje się skarżący kasacyjnie - nie kwestionuje. Zgodzić trzeba się ze skarżącym kasacyjnie w tym względzie, że orzekające w sprawie organy takiej dokumentacji dotyczącej obiektów budowlanych nie zgromadziły. Autor skargi kasacyjnej pomija jednak, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie było możliwości odwołania się do poprzedniego sposobu użytkowania obiektów budowlanych wynikającego np. z decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - a to z tego względu, że dokumentacji takiej dotyczącej zabudowy na terenie działek nr [...] i [...] w R. nie odnaleziono (pismo Starostwa Powiatowego w Pucku z dnia 24 czerwca 2013 r., k. 14 tomu II akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Okoliczność ta nie może jednak uniemożliwiać organom nadzoru budowlanego podjęcia procedury legalizacyjnej w celu doprowadzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem, w tym wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w oparciu o art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego.

51 W niniejszej sprawie, jak trafnie wskazały organy obu instancji, ostatni udokumentowany i legalny sposób użytkowania przedmiotowych obiektów budowlanych wynikał z Ogólnego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 1993 r., który przeznaczał wskazany teren pod funkcję rolniczą z dopuszczeniem jedynie rekonstrukcji i regeneracji roślinności. Trafnie więc przyjął Sąd pierwszej instancji, że punktem wyjścia dla ustaleń, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, był sposób ich użytkowania przez Stację Ochrony Roślin, tj. prowadzenie w nich hodowli roślin - co było zgodne z zapisami ww. planu miejscowego. Mając na względzie, że plan ten obowiązywał do 31 grudnia 2003 r., prawidłowo wskazały organy obu instancji, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana sposobu użytkowania obiektów budowlanych mogła nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

52 Naczelny Sąd Administracyjny podziela też stanowisko Sądu pierwszej instancji, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mógł mieć znaczenia fakt, iż na mapie ewidencyjnej, stanowiącej załącznik do protokołu z oględzin z dnia 27 stycznia 2014 r., wskazane działki oznaczone są symbolem "Bi" odpowiadającym innym terenom zabudowanym, a nie terenom rolnym. Sam zapis w jakichkolwiek ewidencjach i mapach nie zwalniał bowiem inwestora od dopełnienia wymogów prawnych związanych z legalną zmianą sposobu użytkowania obiektów budowlanych.

53 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontrolowanej sprawie doszło niewątpliwie do zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych. Stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę taką rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Dokonując oceny we wskazanym wyżej zakresie należy odnieść się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m. in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów, warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska.

54 Argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca, że orzekające w sprawie organy nie podały żadnych konkretnych danych odnoszących się do zmiany parametrów m.in. bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnych czy ochrony środowiska, opiera się na błędnej wykładni przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżący kasacyjnie stoi bowiem na stanowisku, że do stwierdzenia, iż doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, niezbędne jest porównanie konkretnych parametrów warunków wskazanych w ww. przepisie i wykazanie, że w tym zakresie nastąpiła zmiana pomiędzy poprzednim sposobem użytkowania obiektu a aktualnym.

55 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa wykładnia przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego prowadzi do wniosku, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi (lub jego części), związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 327/10; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy istotne jest to, czy podjęcie nowej działalności wymaga spełnienia innych (z reguły dodatkowych) warunków użytkowania obiektu w zakresie wskazanym w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie są więc konieczne szczegółowe wyliczenia i opisy zmian, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wystarczające jest stwierdzenie, że miała miejsce zmiana w zakresie wymagań stawianych któremukolwiek ze wskazanych czynników (m.in. warunków bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska), a porównanie wcześniejszego i obecnego sposobu użytkowania wskazuje na oczywistość tej zmiany.

56 Mając powyższe na uwadze nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w kontrolowanej sprawie nie ustalono w sposób właściwy stanu faktycznego w zakresie wystąpienia zmiany warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje - niewątpliwie prawidłowe - stanowisko, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że w określonych zaskarżoną decyzją obiektach budowlanych należących do skarżącego kasacyjnie doszło do samowolnej zmiany sposobu ich użytkowania. W następstwie prowadzonej działalności polegającej na produkcji palet drewnianych zmianie uległy bowiem warunki bezpieczeństwa pożarowego, ochrony środowiska i warunki pracy. I tak, Powiatowy Komendant Państwowej Straży Pożarnej w Pucku w piśmie z dnia 18 września 2013 r. stwierdził, że w związku ze zmianą prowadzonej działalności z rolnej na produkcyjną w obiekcie mogło dojść do zmiany warunków ochrony przeciwpożarowej. W kolejnym piśmie tego organu z dnia 18 września 2013 r. - nieprzywołanym wprawdzie przez Sąd pierwszej instancji - wprost już wskazano, że "w związku ze zmianą prowadzonej działalności z rolnej na produkcyjną w obiekcie zmieniły się warunki ochrony przeciwpożarowe". Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku w piśmie z dnia 14 sierpnia 2014 r. potwierdził, że w wyniku podjęcia w przedmiotowych obiektach działalności polegającej na produkcji palet doszło do zmiany warunków ochrony środowiska. Państwowa Inspekcja Pracy Oddział w Wejherowie w piśmie z dnia 6 sierpnia 2013 r. stwierdziła natomiast przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu i wskazała, że hala maszyn nie spełnia wymogów w zakresie wysokości pomieszczeń, w których prowadzone są prace powodujące występowanie czynników szkodliwych dla zdrowia.

57 Brak jest podstaw do podważania wiarygodności informacji przedstawionych w tym zakresie przez wyspecjalizowane organy. W przywołanych pismach jednoznacznie stwierdzono, że miała miejsce zmiana w zakresie wymagań stawianych warunkom bezpieczeństwa pożarowego i ochrony środowiska oraz wskazano na konkretne przekroczenie wymogów w zakresie warunków pracy. Jak natomiast trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji charakter działalności polegającej na produkcji palet w sposób oczywisty odbiega od prowadzonej wcześniej hodowli roślin i w sposób zdecydowany zmienia sposób użytkowania tej nieruchomości.

58 Skoro zatem, w myśl art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a skarżący zaniechał tego obowiązku, prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, w ślad za organami, że doszło do samowoli w tym zakresie. Organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego w dniu 22 października 2013 r. wydał postanowienie w oparciu o art. 71a ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. W wyznaczonym terminie skarżący nie złożył żadnego z dokumentów koniecznych do legalizacji samowoli. Niewywiązanie się z nałożonego obowiązku powoduje, że zastosowanie w sprawie musi mieć przepis art. 71a ust. 4 ustawy. W pełni podzielić należy dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę prawidłowości rozstrzygnięć organów obu instancji o nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Ograniczenie tego obowiązku do likwidacji obecnie prowadzonej działalności produkcji palet i ich magazynowania - bez wskazywania (co zarzuca skarżący kasacyjnie), do jakiego sposobu użytkowania przywrócenie ma nastąpić - z jednej strony zmierza do przywrócenia stanu zgodności z prawem, a z drugiej strony uwzględnia interes właściciela nieruchomości, nie zobowiązując go do podjęcia nieplanowanych przez niego działań gospodarczych w zakresie hodowli roślin.

59 Konkludując, niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i art. 140 k.p.a. w związku z art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, jak również art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

60 Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.