Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r., II OSK 2139/17

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2019 r., II OSK 2139/17

Sentencja

1 Dnia 27 czerwca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1423/16 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

3 z dnia 15 maja 2017 r., którym oddalono skargę wniesioną przez ww. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] czerwca

4 2001 r. nakazującej rozbiórkę hali magazynowej.

5 Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

6 i prawne:

7 Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] czerwca 2001 r. nakazującą [...] rozbiórkę hali magazynowej usytuowanej w miejscowości [...]. Na powyższą decyzję [...] wniósł skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 11 lutego 2004 r. oddalił. Sąd nie sporządził do powyższego wyroku uzasadnienia w formie pisemnej wobec nie złożenia stosowanego wniosku przez strony postępowania sądowoadministracyjnego.

8 Pismem noszącym datę 6 kwietnia 2016 r. [...]złożył do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia

9 [...] lipca 2001 r., nakazującej rozbiórkę hali magazynowej. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości, w tym skarżący, na której posadowiona jest podlegająca rozbiórce hala magazynowa byli uczestnikami postępowania. Nadto podniósł, że był również inwestorem, a decyzja nakazująca rozbiórkę go nie obejmuje.

10 Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r. [...] w ustawowym terminie wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem.

11 Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia GINB wskazał, że miał na względzie w niniejszej sprawie fakt, iż decyzja WWINB z dnia [...] lipca 2001 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia

12 [...] czerwca 2001 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki hali magazynowej była przedmiotem kontroli WSA w Poznaniu. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt l OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji (w aktualnym stanie prawnym postanowienia)

13 o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Odnośnie podniesionego zarzutu, że decyzja rozbiórkowa winna być skierowana do wszystkich właścicieli GINB wyjaśnił, że wprawdzie do ww. wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 3167/01 nie zostało sporządzone uzasadnienie, to jednak wskazać należy, że w aktach przedmiotowej sprawy, które były analizowane przez wojewódzki sąd administracyjny, znajdują

14 się dokumenty potwierdzające, że właścicielem działki nie jest jedynie [...]. Zatem WSA w Poznaniu posiadał wiedzę o powyższym fakcie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa, również te niepodniesione przez skarżących w skardze, w celu zbadania w pełnym zakresie zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, badając decyzję WWINB z dnia [...] lipca 2001 r., nie będąc związany granicami skargi ocenił, że decyzja ta jest prawidłowa, co oznacza, że nie jest ona obarczona wadami skutkującymi stwierdzeniem nieważności. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zatem po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną, niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Sprawa zgodności decyzji z prawem nie może być odmiennie oceniana ani przez organy administracji publicznej, ani przez sądy administracyjne, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu.

15 W konsekwencji, zdaniem organu, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu zwykłym. Przepis ten dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Jedna z przyczyn przedmiotowych występuje wówczas, gdy decyzja była już uprzednio kontrolowana w trybie art. 156 § 1 k.p.a. i organ administracji odmówił stwierdzenia jej nieważności, albo w stosunku do której sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

16 Odnosząc się do argumentacji z wniosku organ wyjaśnił, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu, a twierdzi, że przysługuje mu przymiot strony w sprawie, może się skutecznie bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. i powołał

17 się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 741/12 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 379/14.

18 Z tym postanowieniem nie zgodził się [...], którym pismem datowanym na 11 czerwca 2016 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uzasadniając skargę podniósł, że decyzja nakazująca rozbiórkę, narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ponieważ przepisy prawa budowlanego w zakresie samowoli budowlanej mają zastosowanie do wszystkich właścicieli, decyzja rozbiórkowa winna być skierowana do wszystkich właścicieli, a nie była. Nawet wówczas, gdy adresatem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego jest inwestor, stronami postępowania są wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Skarżący podniósł, że nie tylko był jednym z inwestorów, ale nade wszystko współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, a nie brał udziału w postępowaniu. Jedyną osobą, do której kierowano korespondencję był ojciec skarżącego, W. J., który już nie żyje. Zdaniem skarżącego obciążenie obowiązkiem rozbiórki tylko jednego ze współwłaścicieli, tak jak te miało miejsce w niniejszej sprawie, rażąco narusza przepis art. 52 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom organu, Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, w chwili wydawania wyroku z dnia 11 lutego 2004 r. nie był znany fakt, że właścicielami działki były także inne osoby poza W. J. Tym samym okoliczność, że [...]nie był jedynym właścicielem nieruchomości nie była przedmiotem rozważań zarówno organów, jak i sądu administracyjnego i w tym zakresie nie istnieje powaga rzeczy osądzonej.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja

20 2017 r. skargę oddalił. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania Sąd uznał, że kontrolowane postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., jak i postanowienie tego organu z dnia

21 [...] maja 2016 r. nie naruszają prawa. Organ prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a., który dopuszcza odmowę wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z przyczyn przedmiotowych, np. z powodu dokonania kontroli sądowej decyzji, zakończonej prawomocnym oddaleniem skargi. W związku z tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, prawomocnym wyrokiem z dnia 11 lutego 2004 r., sygn. akt lI SA/Po 3167/01 oddalił skargę [...] na przedmiotową decyzję WWINB z dnia [...] lipca 2001 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, trafnie organ uznał, że odmowa wszczęcia postępowania jest uzasadniona ww. przepisem z uwagi na przyczyny przedmiotowe. Dokonując analizy akt sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do wniosku, że skarżący błędnie utożsamia przesłankę wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. z przesłanką nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podnosząc bowiem zarzut, że decyzja WWINB z dnia [...] lipca 2001 r. jest nieważna, gdyż "nie została skierowana do wszystkich właścicieli" (wniosek o stwierdzenie nieważności z 6 kwietnia 2016 r.), zaś "obciążenie obowiązkiem rozbiórki tylko jednego ze współwłaścicieli (...) rażąco narusza przepis art. 52 Prawa budowlanego", a skarżący nie brał ponadto udziału w postępowaniu, zakończonym wydaniem nakazu rozbiórki, strona skarżąca nie tylko błędnie interpretuje przesłanki nieważnościowe, ale także wadliwie rozumie art. 52 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 powołanej ustawy. Analiza akt sprawy potwierdza wnioski organu, że inwestorem samowolnie wybudowanej hali magazynowej był wyłącznie [...]. Wynika to z zebranych w sprawie dokumentów. [...] był przedsiębiorcą, działającym pod nazwą [...]", zajmującym się m.in. recyclingiem tworzyw sztucznych (zaświadczenie o dokonaniu wpisu do EDG z 2001r.), co podkreślał również we wniosku z dnia 2 kwietnia 1998 r. do Rady Miejskiej [...] w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Wyłącznie on występuje w postępowaniach inicjujących, jak i odwoławczych od odmownych decyzji Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy przedmiotowej wiaty magazynowej, jak i w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z dnia [...] czerwca 2001 r. nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanej hali magazynowej oraz w postępowaniu odwoławczym. Również wyłącznie [...], kieruje do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu skargę na decyzję WWINB z dnia [...] lipca 2001 r., w której jednakże nie kwestionuje - jak czyni to obecnie skarżący [...]- prawidłowości postępowania w zakresie ustalenia kręgu jego uczestników. Z wszelkich pism kierowanych przez [...] wynika wprost, że to on jest nie tylko współwłaścicielem, ale przede wszystkim inwestorem samowolnie wybudowanej hali, co do której PINB orzekł o nakazaniu rozbiórki. W żadnym dokumencie nie jest przywołany skarżący [...]. Dlatego też, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, twierdzenia podnoszone przez [...] dopiero od

22 6 kwietnia 2016 r. (wniosek o stwierdzenie nieważności), jakoby był inwestorem samowolnie wybudowanej hali nie tylko nie są wiarygodne, ale wręcz sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, o którym mowa powyżej. To zaś oznacza, że decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2001 r. nakazująca rozbiórkę hali magazynowej [...], jak i decyzja WWINB z [...] lipca 2001 r., utrzymująca decyzję PINB w mocy zostały prawidłowo skierowane i doręczone [...], jako inwestorowi, a zarazem współwłaścicielowi nieruchomości, zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane. W dalszej części uzasadnienia Sąd podzielił stanowisko organu w zakresie rozważań dotyczących wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podkreślając jednocześnie, że wznowienie postępowania o tą przesłankę może nastąpić tylko na żądanie strony, a nie z urzędu oraz wskazał na regulację zawartą w art. 148 § 2 k.p.a. zakreślającą termin do skutecznego złożenia takiego wniosku.

23 Odnosząc się natomiast do kwestii wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2004 r., sygn. akt II SA/Po 3167/01, którym Sąd oddalił skargę [...] na decyzję WWINB z dnia [...] lipca 2001 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kontroluje zaskarżone orzeczenie również pod kątem jego ewentualnej nieważności, gdyż zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, wówczas stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. WSA w Warszawie nie znalazł żadnych podstaw do kwestionowania tego, że WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 lutego 2004 r. dokonał rozpoznania sprawy w sposób uwzględniający ww. przepisy p.p.s.a. i nie stwierdzając uchybień oddalił skargę. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

24 W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, zgodnie z którym należy przyjąć, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Brak uzasadnienia ww. wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2004 r. nie jest przeszkodą do ustalenia przez organ istnienia przeszkody przedmiotowej do rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu, organ w uzasadnieniu postanowienia z dnia 11 maja 2016 r. prawidłowo ustalił (w rezultacie wstępnego badania żądania skarżącego) wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio ww. wyrok WSA w Poznaniu - przeszkody przedmiotowej, czyniącej rozpoznanie wniosku niedopuszczalnym. GINB bowiem odniósł się do wyroku sądowego, który był wydany w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowej, samowolnie wybudowanej hali magazynowej. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 lutego 2004 r. - co uwzględnił GINB - kontrolował już decyzję WWINB z dnia [...] lipca 2001 r., również (będąc do tego zobowiązany ww. przepisami) w aspekcie jej ewentualnej nieważności. Skarżący poprzez swoje zarzuty i twierdzenia w żaden sposób nie wykazał rzeczywiście istotnych okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu. Twierdzenie, że WSA w Poznaniu orzekając nie miał wiedzy o tym, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości jest niezgodne z treścią akt sprawy, w których znajduje się decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja

25 1998 r. dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią biurowo - socjalną, w której [...] jest również wymieniony jako strona. WSA w Poznaniu, który orzekał w sprawie zaskarżonej decyzji dysponował więc tym dokumentem i wiedział, że [...] jest stroną procesu budowlanego w ramach udzielonego pozwolenia na budowę. Twierdzenia skarżącego są więc bezpodstawne.

26 W konsekwencji Sąd uznał, że GINB nie naruszył w swoich postanowieniach art. 61 a § 1 k.p.a., gdyż prawidłowo ocenił znaczenie prawne ww. wyroku WSA w Poznaniu i znaczenie prawne prawomocności tego orzeczenia. Ponadto, organ prawidłowo ocenił że wniesione przez skarżącego żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Sąd I instancji uznał również za nieuzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia art 7 - 9 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu pierwszego, jak i powtórnego postanowienia GINB znajduje się prawidłowe uzasadnienie odnośnie przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji WWINB w przedmiocie nakazania rozbiórki hali magazynowej. Mylnie strona wywodzi o obowiązku organu w sprawie o stwierdzenie nieważności bezwzględnego poinformowania skarżącego o możliwości wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są wprawdzie obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, ale będących przedmiotem konkretnego, zawisłego przed organem postępowania administracyjnego. Organ administracyjny nie ma natomiast ani prawa, ani obowiązku udzielania porad prawnych i wskazywania prawidłowego trybu postępowania, zwłaszcza osobie reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika. W aktach sprawy brak jest, zdaniem Sądu, dowodu na okoliczność, że organ naruszyły zasady wynikające z art. 7 i 8 k.p.a. Nie została również naruszona wyrażona w art. 32 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia

27 2 kwietnia 1997 r. (t. j. Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) zasada równości. Zgodnie z niekwestionowanym poglądem doktryny zasada równości stron postępowania sądowoadministracyjnego polega na tym, że pozycja procesowa skarżącego

28 i organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, jest taka sama. Należy to rozumieć w ten sposób, że obie strony posiadają takie same uprawnienia i obowiązki procesowe, co pozwala im wieść spór o legalność zaskarżonego aktu lub czynności na równych prawach. Nie zmienia tego faktu przyznanie organowi pewnych, jemu tylko służących uprawnień i obowiązków (art. 54 § 2 i 3 p.p.s.a.), ponieważ wiążą się one z jego funkcją organu prowadzącego postępowanie administracyjne i służą jedynie sprawnemu przejściu sprawy z postępowania administracyjnego do sądowoadministracyjnego.

29 Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł [...], wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia. Nadto skarżący kasacyjnie wnosił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

30 Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzuca naruszenie art. 151 p.p.s.a.:

31 a) w zw. z art. 61a § 1 oraz art. 156 § 1 i art 158 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy na etapie kontrolowanego postępowania administracyjnego doszło do niewłaściwego zastosowania tych przepisów, a Sąd nietrafnie uznał, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. jest zgodna z prawem, a zwłaszcza, że sprawę należało załatwić poprzez wydanie decyzji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji,

32 b) w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy na etapie kontrolowanego postępowania administracyjnego doszło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu z uwagi na fakt, że decyzja PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] czerwca 2001 r. i następująca po niej decyzja z dnia [...] lipca 2001 r. są trwale niewykonalne biorąc pod uwagę, że mamy do czynienia z wydanym w postępowaniu naprawczym nakazem rozbiórki obiektu trwale połączonego z innym obiektem, rozbiórka objętego nakazem rozbiórki obiektu może doprowadzić do zawalenia się sąsiednich obiektów z nim powiązanych,

33 c) w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy na etapie kontrolowanego postępowania administracyjnego organ nie ustosunkował

34 się do wszystkich zarzutów podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności, w sytuacji braku przeszkód do merytorycznego zbadania sprawy - w decyzji PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] czerwca 2001 r. nie wskazano jak należy i czy w ogóle można wyodrębnić fragment budynku do rozbiórki, rozbiórka grozi zawaleniem wielu połączonych budynków, bowiem należy rozebrać ścianę nośną, co jest faktem obiektywnym.

35 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

36 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

37 Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

38 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 61a § 1, art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a.

39 Dokonując oceny zasadności tego zarzutu kasacyjnego w pierwszej kolejności podkreślić należy, że w niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddane zostało postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego, którą nakazano [...] dokonanie rozbiórki hali magazynowej położonej na działce w [...]. Istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, że powyższe decyzje organów nadzoru budowlanego zostały poddane kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 11 lutego 2004 r. oddalił skargę wniesioną przez inwestora zobowiązanego do dokonania rozbiórki.

40 Będąca natomiast przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, którego celem jest ustalenie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięte jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej uruchamia je w nowej sprawie, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji.

41 Z powyższych bezspornych ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że kwestionowane w trybie nadzwyczajnym decyzje organów nadzoru budowlanych w przedmiocie rozbiórki było poddane kontroli sądowoadministracyjnej, w trakcie której sąd dokonał kontroli tego orzeczenia pod względem jego legalności, w tym z urzędu badał przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 k.p.a. i dał temu wyraz w wydanym wyroku oddalającym skargę. Wskazania zawarte w prawomocnym orzeczeniu sądu na mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym zarzuty, które poddane już zostały kontroli sądowoadministracyjnej w trybie zwykłym nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia.

42 Na pełną aprobatę zasługuje stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., w której wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydano uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09).

43 W niniejszej sprawie należy mieć jednocześnie na uwadze, że na podstawie art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6 poz. 18), która weszła w życie z dniem

44 11 kwietnia 2011 r. został dodany art. 61a § 1 i § 2. Zgodnie z § 1 tegoż przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Komentowany przepis przewiduje nie tylko formę odmowy wszczęcia postępowania, lecz także instytucję odmowy wszczęcia postępowania. W przypadku postępowania wszczynanego na wniosek strony organ może zachować się tylko w sposób przewidziany w przepisach rozdziału I, działu II tj. albo pozostawić podanie bez rozpoznania, albo przekazać sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwrócić podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem albo w sposób przewidziany w komentowanym przepisie. Wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania nie ma obecnie żadnego uzasadnienia w przepisach k.p.a. Komentowany przepis wszedł w życie już po podjęciu wyżej powołanej uchwały

45 i należy go uwzględnić w zakresie formy, w jakiej organ winien odmówić wszczęcia postępowania w przypadku jak w niniejszej sprawie z przyczyn przedmiotowych.

46 W niniejszej sprawie organ administracji publicznej w sposób niewadliwy uznał, a Sąd I instancji zasadnie to stanowisko podzielił, że w sprawie zachodzi taka przeszkoda, gdyż okoliczności, na które powoływał się wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji były już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w trybie zwykłym. Zarzuty skargi kasacyjnej zarówno o charakterze procesowym, jak i materialnym, mające uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji w swej istocie odnoszą się jedynie do kwestii, które były przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny w trybie zwykłym. Orzeczenia wydane w tym postępowaniu na mocy art. 170 p.p.s.a.a. wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, w tym sądy administracyjne dokonujące kontroli postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Tym samym wiążące w niniejszej sprawie są zarówno wskazania dotyczące sposobu zakwalifikowania spornego obiektu budowlanego, jak i nakazanie jego rozbiórki inwestorowi, ale także ustalenia, że nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.,

47 a które to przesłanki zgodnie z art. 134 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. były przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 3167/01. W realiach niniejszej sprawy prawidłowym było zatem uznanie, że nie zachodzi podstawa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazania rozbiórki hali magazynowej i w konsekwencji wydanie przez organy postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a., na który to przepis powołuje się w skardze kasacyjnej strona, wydawana jest dopiero po merytorycznym zbadaniu przesłanek nieważności. Organ prowadzący postępowanie wydaje wówczas decyzję o stwierdzeniu nieważności, odmowie stwierdzenia nieważności lub stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa. Decyzje te mogą zapaść dopiero w toczącym się już postępowaniu nieważnościowym. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1481/07 (Lex nr 487282), nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na

48 art. 158 § 2 k.p.a., bez uprzedniego wszczęcia i przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności.

49 Nie posiadają również uzasadnionych podstaw pozostałe zarzuty kasacyjne.

50 Zasadnie Sąd I instancji uznał, że skoro w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki zastosowania przez organy art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniające wydanie przez organy postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, zbędnym stało się merytoryczne badanie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym w przedmiocie nakazania rozbiórki, a w szczególności przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., na którą powołuje się skarżący w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazać należy, że przesłanka określona w tym przepisie dotyczy skierowania decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym do osoby niebędącej stroną postępowania. Natomiast strona powołując w skardze powyższy przepis zarówno w skardze kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu w części dotyczącej tego zarzutu mówi o niewykonalności decyzji, która to przesłanka określona została w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i poglądami wyrażanymi w doktrynie, zarzut naruszenia przepisów postępowania musi być postawiony wyraźnie, to znaczy - należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, a także wykazać, iż wpływ tego naruszenia na wynik sprawy mógł być na tyle istotny, że gdyby nie to uchybienie, to Sąd pierwszej instancji podjąłby inne rozstrzygnięcie. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa materialnego należy wskazać, o którą postać tego naruszenia chodzi - błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie, a w przypadku błędnej wykładni, podać należy wykładnię prawidłową. Naczelny Sąd Administracyjny przy braku wskazania naruszenia konkretnego przepisu nie może zgadywać na podstawie argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej, o który przepis mogło stronie chodzić, zaś przy braku uzasadnienia konkretnego przepisu, nie może domniemywać, w jakim zakresie i dlaczego zdaniem strony doszło do naruszenia tego przepisu (np. wyrok NSA z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 2993/17, Lex nr 2676678). W tym miejscu należy wskazać, że ze znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej dokumentu będącego protokołem z oględzin przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego w dniu 20 kwietnia 2001 r., a więc przed wydaniem decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] czerwca 2001 r. nakładającej na [...] obowiązek rozbiórki hali magazynowej, sporządzonego w jego obecności nie wynika, aby ze sporną halą były połączone inne budynki, a wręcz przeciwnie. Natomiast na połączeniu budynku podlegającego rozbiórce z innymi budynkami skarżący opiera zarzut kasacyjny dotyczący niewykonalności decyzji.

51 Wobec przyjęcia, że w niniejszej sprawie zasadnie organ, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji brak jest podstaw do uwzględnienia również zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w ujęciu wskazanym w skardze kasacyjnej. Tak jak z uwagi na odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 k.p.a. organy były zwolnione od merytorycznej oceny przesłanki nieważnościowej związanej z niewykonalnością decyzji istniejącej w dniu jej wydania i trwałym jej charakterem, tak były zwolnione od przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego z zachowaniem wymogów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

52 Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.ps.a. orzekł o jej oddaleniu.