Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2024 r., II OSK 2019/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2024 r., II OSK 2019/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1919/20 w sprawie ze skarg J. P. i P. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 lipca 2020 r., znak: DOZ-OAiK.650.409.2020.KPA-1 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. prostuje oczywistą omyłkę w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1919/20, w ten sposób, że w miejsce oznaczenia strony skarżącej "P. W. ", wpisuje "P. W.", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od P. W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1919/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. P. i P. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 lipca 2020 r., znak: DOZ-OAiK.650.409.2020.KPA-1, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", oraz art. 46 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), zwanej dalej "u.o.z.", uchylono decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zwanego dalej "WKZ", z dnia 5 lutego 2020 r., znak: RD.5180.5.2020.DW4 (o wstrzymaniu robót budowlanych), i umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wstrzymania robót budowlanych w budynku nr [...] przy ul. [...] w Krakowie, usytuowanego na działce nr [...].

3 Sąd I instancji wyjaśnił na czym polega bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Mając to na względzie wskazał, że przyczyną zastosowania art. 46 u.o.z. przez organ I instancji było stwierdzenie przez WKZ, iż bez jego zgody wykonywane były roboty budowlane we wnętrzu ww. budynku. Jednak w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji ww. budynek nie został objęty indywidualnym wpisem do rejestru zabytków, natomiast zawiadomieniem z dnia 22 sierpnia 2019 r. Małopolski WKZ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków ww. budynku. Zawiadomienie to zostało skierowane do podmiotów, którym nie przysługiwał status strony postępowania, tj. do P. G. i P. G., w sytuacji gdy współwłaścicielami kamienicy są P. W. i J. P., a nadto z ksiąg wieczystych wynika, że także P. G. i D. N. są właścicielami, choć osoby te zmarły, a postępowania mające na celu ustalenie ich następców prawnych są wtoku.

4 Sąd wskazał, że z protokołu spotkania w sprawie oględzin w ww. budynku, które odbyło się w dniu 30 stycznia 2020 r. w siedzibie WKZ, wynika, iż w tym dniu najpóźniej skarżący P. W. otrzymał kopię zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków ww. budynku. Dodatkowo, zarówno P. W., jak i J. P. otrzymali kopie powyższego zawiadomienia wraz z wezwaniem z dnia 5 lutego 2020 r. do osobistego stawiennictwa w siedzibie WKZ. Nie można więc, wbrew zarzutom skargi, przyjąć, że skarżący nie zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania w przedmiocie indywidualnego wpisu do rejestru przedmiotowego budynku.

5 W odniesieniu do art. 10 § 1 K.p.a., Sąd wyjaśnił, że w postępowaniach wszczynanych z urzędu zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Nie można pominąć jednak, że naruszenie obowiązku z art. 61 § 4 K.p.a. powinno być zawsze oceniane w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy administracyjnej, a nie zawsze naruszenie art. 61 § 4 K.p.a. jest takim naruszeniem tego przepisu, które powoduje konieczność uchylenia decyzji. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym skutkujące wpływem na byt prawny decyzji dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W każdej indywidualnej sprawie strona zobowiązana jest wykazać, że między brakiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., zobowiązana była uprawdopodobnić istotność wpływu tego uchybienia na wynik sprawy, a ponadto powinna wskazać, że to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

6 W ocenie Sądu, kwestią zasadniczą dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostaje kwestia, że zgodnie z art. 10a u.o.z. od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Przy czym zakaz, o którym mowa powyżej, dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie.

7 Okolicznością bezsporną pozostaje, że takie postępowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków ww. budynku zostało wszczęte, a więc z mocy prawa zaczęła obowiązywać ochrona przewidziana w art. 10a u.o.z., co czyni bezprzedmiotowym wydanie decyzji na podstawie art 46 tej ustawy. Słusznie organ odwoławczy wywodzi, że cel jakim było zapobieżenie degradacji wnętrz budynku, został osiągnięty poprzez wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków.

8 Odnosząc się do zarzutów skarg, Sąd dostrzegł, że uchybienie w zakresie powołania prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a.), którą powinien być art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., jednak powyższe naruszenie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) – por. wyrok WSA w Krakowie z 4 lipca 2019 r., III SA/Kr 438/19; oraz wyrok NSA z 10 października 2019 r., II GSK 2763/17 – zaś kwestia bezprzedmiotowości postępowania została w sposób prawidłowy uzasadniona.

9 Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 K.p.a., bowiem brak odniesienia się do zarzutów odwołania był usprawiedliwiony zarówno samym rozstrzygnięciem, jak i jego uzasadnieniem. Kasacja decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, w którym zapadła, nie wymagało od organu odwoławczego analizy zarzutów sformułowanych wobec niej przez skarżących.

10 Konkludując, biorąc pod uwagę całokształt sprawy, Sąd wskazał, że celem priorytetowym ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego, konserwacja i rewaloryzacja zabytków oraz udostępnianie zabytków na cele publiczne. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana na podstawie wyczerpująco zgromadzonego materiału dowodowego oraz w oparciu o przepisy prawa materialnego i prawidłową ich wykładnię oraz w zgodzie z głównym celem jakiemu służy cytowana ustawa o ochronie zabytków. Sąd nie znalazł zatem podstaw do zakwestionowania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji.

11 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył P. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

12 Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10a ust. 1 u.o.z. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że doszło do wszczęcia postępowania w sprawie wpisu ww. budynku do rejestru zabytków, w sytuacji braku prawidłowego zawiadomienia właściciela nieruchomości o tym fakcie, a kolejno przez nieprawidłowe uznanie, iż doszło do powstania zakazu opisanego w art. 10a ust. 1 u.o.z.

13 Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 40 § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ w prawidłowy sposób doręczył skarżącemu zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków ww. budynku, w sytuacji gdy do faktycznego doręczenia zawiadomienia nie doszło, a przekazanie przez organ zawiadomienia kierowanego do P. G. (poprzedniego właściciela) nie może stanowić prawidłowego sposobu zawiadomienia skarżącego.

14 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

15 Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a., a w sprawie organ żądał przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na rozprawie.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

17 Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

18 Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

19 Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

20 Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

21 Artykuł 61 K.p.a. w zw. z art. 10a ust. 1 u.o.z. nie reguluje zagadnienia daty wszczęcia postępowania z urzędu, jednak powszechnie przyjmuje się, że jest to dzień podjęcia pierwszej czynności w stosunku do strony, najczęściej zawiadomienie jej o wszczęciu postępowania. Dla oceny kiedy nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego "z urzędu" ma bowiem znaczenie uzewnętrznienie tej czynności organu, tak aby można było w obiektywny sposób stwierdzić, czy rzeczywiście organ wszczął postępowanie administracyjne z własnej inicjatywy i je prowadził.

22 W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy w związku z zawiadomieniem z dnia 22 sierpnia 2019 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wpisu ww. budynku do rejestru zabytków nastąpiło uzewnętrznienie woli organu konserwatorskiego w postaci wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie.

23 Jak wynika z akt sprawy, WKZ podjął w tym zakresie czynności zmierzające do doręczenia ww. zawiadomienia podmiotom widniejącym w rejestrze gruntów jako właściciele nieruchomości na wskazane tam adresy. Legalności zaskarżonej decyzji, a tym samym i wszczęcia przez organ konserwatorski z urzędu postępowania administracyjnego nie niweczy ewentualna kwestia braku skuteczności doręczenia zawiadomienia stronom postępowania, ponieważ niezależnie od kwestii doręczenia, na podstawie akt sprawy można w obiektywny sposób stwierdzić, że WKZ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisu ww. budynku do rejestru zabytków i je prowadził, w tym podejmując próbę ustalenia kręgu aktualnych właścicieli nieruchomości.

24 Natomiast z protokołu z dnia 30 stycznia 2020 r. w sprawie oględzin ww. budynku wynika, że skarżący P. W. w tym dniu najpóźniej dowiedział się o wszczęciu przez WKZ z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wpisu ww. budynku do rejestru zabytków. To, że kopia przekazanego skarżącemu zawiadomienia (w którym wskazano m.in. na treść zakazu wynikającego z art. 10a u.o.z.) dotyczyła poprzednich właścicieli nieruchomości, nie ma znaczenia ani dla okoliczności wszczęcia postępowania, ani dla oceny, że najpóźniej 30 stycznia 2020 r. skarżący dowiedział się o wszczęciu postępowania, jak i o zakazie wynikającym z art. 10a u.o.z.

25 W tych warunkach skoro WKZ wszczął postępowanie w sprawie wpisu ww. budynku do rejestru zabytków, tym samym w sprawie znalazł zastosowanie art. 10a ust. 1 u.o.z., zgodnie z którym od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Dlatego Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że Minister zasadnie stwierdził, że wydanie przez organ I instancji w dniu 5 lutego 2020 r. decyzji o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych w ww. budynku było niezasadne z uwagi na skutek prawny wynikający z art. 10a ust. 1 u.o.z., tj. zakaz prowadzenia robót budowlanych. Tym samym Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że istniały podstawy do uchylenia przez organ odwoławczy ww. decyzji organu I instancji o wstrzymaniu robót budowlanych i umorzenia postępowania organu I instancji. Z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżący został pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, skoro przed wydaniem decyzji przez organ I instancji została mu przekazana kopia zawiadomienia do wszczęciu postępowania oraz złożył organowi do protokołu swoje stanowisko w sprawie. Przepis art. 61 § 1 K.p.a. stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 K.p.a.). Zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami K.p.a. przez podejmowanie przez nie czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Z tego też względu nie jest istotna forma tego powiadomienia, lecz fakt, czy strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie, a więc to, czy powzięły wiadomość o wszczęciu postępowania administracyjnego. Uzyskanie przez stronę informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w określonej sprawie umożliwia stronie podjęcie stosownych działań w danej sprawie i pozwala na zadbanie o należytą ochronę własnych interesów prawnych. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący P. W. został poinformowany o wszczęciu postępowania w sprawie wpis ww. budynku do rejestru zabytków, zajął stanowisko w sprawie, jak i złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 10 § 1 i art. 40 § 1 K.p.a.

26 Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 10a ust. 1 u.o.z. oraz art. 10 § 1 i art. 40 § 1 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

27 Dodatkowo należy wskazać, że w związku z przekazaniem skarżącemu przez organ konserwatorski w dniu 30 stycznia 2020 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania wraz z informacją o treści art. 10a u.o.z., w stosunku do skarżącego zaczął obowiązywać zakaz wynikający z art. 10 ust. 1 u.o.z. Normatywne skutki dla skarżącego należy wiązać z datą poinformowania go przez organ o wszczętym postępowaniu z urzędu, chyba że skarżący już wcześniej wiedział o prowadzonym postępowaniu w sprawie wpisu ww. budynku do rejestru zabytków.

28 Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

29 Natomiast w sentencji zaskarżonego wyroku w wyniku omyłki pisarskiej Sąd I instancji błędnie oznaczył skarżącego jako "P. W." zamiast prawidłowo "P. W.". Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny korzystając z uprawnienia jakie mu daje art. 156 § 3 p.p.s.a., sprostował z urzędu wyrok Sądu I instancji, zamieszczając w pkt I wyroku z dnia 22 maja 2024 r. w oparciu o art. 156 § 1 p.p.s.a. stosowne postanowienie w tym przedmiocie.