Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2024 r., II OSK 1980/21

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2024 r., II OSK 1980/21

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1085/20 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 24 czerwca 2020 r. nr SKO.ZP/415/462/2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1085/20, oddalił skargę T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z 24 czerwca 2020 r., znak SKO.ZP/415/462/2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy.

3 Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, po przeprowadzeniu postępowania na żądanie T. sp. z o.o. z siedzibą w W., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 31 marca 2014 r., nr AU-2/6730.2/765/2014, ustalającej na wniosek P. sp. z o.o. z siedzibą w K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynków mieszkalnych z przyłączeniem kanalizacji sanitarnej, instalacji co., elektrycznym, instalacji wodnej, parkingami podziemnymi, drogami dojazdowymi i miejscami postojowymi na dz. nr [...] i [...], obr. [...] [...] przy ul. F. [...] w K.", przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 4 grudnia 2018 r. na rzecz B. sp. z o.o., a następnie decyzją Prezydenta Miasta Krakowa 7 sierpnia 2020 r. na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w K.

4 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła T. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

5 Skargę kasacyjną oparto na podstawie:

6 I. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego, tj.:

7 – art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja nie narusza ładu przestrzennego, co stanowi rażące naruszenie prawa;

8 – art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 przez wydanie decyzji, w której w sposób wadliwy określono rodzaj inwestycji, ze względu na brak wskazania liczby budynków planowanej inwestycji, co stanowi rażące naruszenie prawa;

9 – art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to przez błędne uznanie, że ustalone warunki zabudowy nie naruszają w sposób rażący zasady dobrego sąsiedztwa, pomimo niespełnienia wymogu określonego tym przepisem w zakresie istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowalnych, linii zabudowy oraz intensywności;

10 – art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to przez błędne uznanie, że ustalone warunki zabudowy nie naruszają w sposób rażący zasady dobrego sąsiedztwa, pomimo braku istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego;

11 – art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm., dalej: "u.i.ś.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to przez ustalenie warunków zabudowy pomimo braku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, w sytuacji istnienia takiego wymogu, co stanowi rażące naruszenie prawa;

12 – § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie MI") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to przez dowolne ustalenie wysokości dla planowanej objętej rozstrzygnięciem decyzji zabudowy mieszkalnej, co stanowi rażące naruszenie prawa;

13 – § 7 ust. 4 rozporządzenia MI w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to przez dowolne ustalenie szerokości elewacji frontowej dla planowanej i objętej rozstrzygnięciem decyzji zabudowy mieszkalnej co stanowi rażące naruszenie prawa;

14 II. na podstawie z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

15 – art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c p.p.s.a. w zw. z art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez nieprawidłowe sprawowanie kontroli sądowej nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że organy administracji dokonały prawidłowej wykładni zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji m.in. przyjęcie, że decyzja organu administracji nie podlega uchyleniu, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, skutkujących koniecznością jej uchylenia;

16 – art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewystarczającym wskazaniu i rozwinięciu motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że organ administracyjny prawidłowo stwierdził brak naruszeń mających charakter rażący, które uzasadniałaby stwierdzenie nieważności decyzji.

17 Na podstawie powyższych zarzutów, na podstawie art. 176 § pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 760/20 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

18 W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. sp. z o.o. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie w całości.

19 W uzasadnieniu strona zakwestionowała zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

20 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

21 Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

22 Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

23 Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

24 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

25 W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że z utrwalonego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiska wynika, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Ponadto w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w jego bezpośrednim rozumieniu (por. m.in. wyroki NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04, LEX nr 165717, 19.09.2007 r., II OSK 1227/06, LEX nr 377389; 8.04.2014 r., II FSK 1179/12, LEX nr 1454857 oraz z 12.07.2022 r., I OSK 1559/19, LEX nr 3421446). Zatem wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa powinno następować tylko w okolicznościach bezspornych (por. wyrok NSA z 20.07.2023 r., III OSK 2683/21, LEX nr 3588410). Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa przesądza jego oczywistość i waga.

26 W świetle powyższego nie sposób zgodzić się podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja nie narusza ładu przestrzennego, które to naruszenie, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, miało polegać na nieuwzględnieniu zasady dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która przewiduje m.in. by planowana zabudowa korelowała w sposób określony w tym przepisie z istniejącą zabudową znajdującą się na działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej.

27 W zaskarżonym wyroku wyjaśniono, wskazując na konkretne orzeczenia sądów administracyjnych, że do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu może posłużyć zabudowa tworząca urbanistyczną całość znajdująca się w obszarze analizowanym, nawet gdy została wzniesiona na działce posiadającej dostęp z innej drogi publicznej. Stanowisko to, które może w niektórych okolicznościach budzić wątpliwości, sprawia jednak, że w praktyce stosowania prawa i jego sądowej kontroli rozumienie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest na tyle dostatecznie oczywiste, by uznać, że w niniejszej sprawie mogłoby dojść do naruszenia tego przepisu w sposób rażący.

28 Zatem mając na uwadze przedstawione wyżej warunki uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, podniesione zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. okazały się niezasadne.

29 Z tego też względu za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie decyzji, w której nie wskazano liczby budynków wchodzących w zakresie planowanej inwestycji. Przywołane w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 7.05.2009 r., II OSK 731/08, LEX nr 547191 oraz wyrok NSA z 7.02.2014 r., II OSK 2640/12, LEX nr 1497941), w których przyjęto, że w decyzji o warunkach zabudowy nie jest konieczne określenie liczby planowanych do realizacji budynków oznacza bowiem, że również i ta kwestia podnoszona przez skarżącą kasacyjnie nie jest na tyle oczywista by uznać, iż decyzja, z uwagi na brak określenia w niej liczby budynków, które mają być zlokalizowane na terenie, którego dotyczą warunki zabudowy, naruszała prawo w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

30 Również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. okazał się nieuzasadniony. W aktach administracyjnych sprawy zostały zgormadzone pisma, z których wynika możliwość podłączenia planowanej zabudowy do sieci niezbędnego dla tejże zabudowy uzbrojenia terenu.

31 Wbrew twierdzeniu skarżącej kasacyjnie, inwestor na etapie uzyskiwania warunków zabudowy nie jest zobligowany do przedstawienia umowy w sprawie wykonania uzbrojenia. Wystarczające jest bowiem zapewnienie (promesa), że taka umowa zostanie w przyszłości zawarta. Celem art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. (według których wydanie decyzji o warunkach zabudowy zależy od tego, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego bądź, gdy wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem) jest jedynie zagwarantowanie odpowiedniego uzbrojenia pozwalającego na prawidłowe korzystanie z obiektu budowlanego, którego realizację planuje inwestor wnioskujący o ustalenie warunków zabudowy. Zagwarantowanie wykonania uzbrojenia terenu oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy w momencie ustalania warunków zabudowy, ale z posiadaniem zapewnienia, że taka umowa zostanie zawarta (por. wyroki NSA z: 21.04.2021 r., II OSK 1815/18, LEX nr 3212052; 15.12.2021 r., II OSK 603/21, LEX nr 3316751 oraz 13.12.2022 r., II OSK 2078/21, LEX nr 3602672).

32 Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.ś. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to przez ustalenie warunków zabudowy pomimo braku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, w sytuacji istnienia takiego wymogu, co stanowi rażące naruszenie prawa.

33 Sąd I instancji trafnie uznał, że w okolicznościach sprawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy z 31 marca 2014 r. nie było uzależnione od uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przywołane w zaskarżonym wyroku przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie RM"), obowiązujące w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie zaliczały planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na to, że zgłoszona we wniosku zabudowa mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą zajmuje obszar poniżej 2 ha (zob. § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b tiret drugie rozporządzenia RM), zaś powierzchnia parkingów naziemnych i podziemnych mieszkaniowa wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą została określona poniżej 0,5 ha (zob. § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b rozporządzenia RM).

34 Niezasadnymi okazały się również zarzuty naruszenia § 6 ust. 2 rozporządzenia MI w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia MI w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

35 Przepisy § 6 rozporządzenia MI, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji o warunkach zabudowy, regulowały sposób wyznaczania szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy według zasady (określonej w § 6 ust. 1 rozporządzenia MI), zgodnie z którą szerokość tę wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 %. Zgodnie zaś z § 6 ust. 2 rozporządzenia MI, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej.

36 Z kolei przepisy § 7 rozporządzenia MI, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji o warunkach zabudowy, regulowały sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, według zasady (określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia MI), zgodnie z którą wysokość tę wyznacza jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas – w myśl § 7 ust. 3 rozporządzenia MI – przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, przy czym – stosownie do § 7 ust. 4 rozporządzenia MI – dopuszcza się również wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to (tak jak w przypadku wyznaczania szerokości elewacji frontowej planowanej zabudowy) z analizy urbanistyczno-architektonicznej.

37 W decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 31 marca 2014 r., zarówno szerokość elewacji frontowej planowanej zabudowy, jak i jej wysokość, zostały wyznaczone na podstawie przepisów przewidujących odstępstwa od podstawowego sposobu wyznaczania tych parametrów. W obu przypadkach przyjęte rozwiązania zostały uzasadnione w części tekstowej wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej (s. 4-5).

38 Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że gdyby nawet uznać za uzasadnione wątpliwości skarżącej kasacyjnie, co do prawidłowości zastosowania w okolicznościach tej sprawy przepisów § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia MI, to w świetle wskazanych wyżej wymogów uznania decyzji za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, zarówno okoliczności faktyczne sprawy, jak i prawne uwarunkowania konstrukcji przepisów § 6 i § 7 rozporządzenia MI, nie dają podstaw do upatrywania w przyjętych wielkościach wyżej wymienionych wskaźników oczywistego nierodzącego żadnych wątpliwości naruszenia prawa. Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że nawet błędne wyznaczenie obszaru analizowanego, będącego podstawą do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a więc również szerokości elewacji frontowej i wysokości planowanej zabudowy, samo przez się nie wystarcza do uznania wydania decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 20.05.2021 r., II OSK 2380/18, LEX nr 3197331).

39 Nieuwzględnienie wskazanych powyżej zarzutów wpływa równocześnie na negatywną ocenę zarzutu naruszenia art. 1 § 2 i art. 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 pkt a i c p.p.s.a. w zw. z art. 54 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 5 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., pozostającego w integralnym związku z przytoczonymi w skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia prawa materialnego.

40 Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na niewystarczającym wskazaniu i rozwinięciu motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że organ administracyjny prawidłowo stwierdził brak naruszeń mających charakter rażący, które uzasadniałaby stwierdzenie nieważności decyzji.

41 Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

42 Jak wynika z przytoczonej treści art. 141 § 4 p.p.s.a., przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, a w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej decyzji, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.

43 Brak podstaw do uznania, że zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. sprawia, że również w pozostałym zakresie zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Należy bowiem wyjaśnić, że ani art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. ani art. 3 § 1 p.p.s.a., co do zasady nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ należą one do przepisów ustrojowych. Z bogatego w tym względzie orzecznictwa sądowego wynika, że aby przepisy te stały się skuteczną podstawą kasacyjną powinny być połączone z właściwym przepisami procesowymi stosowanymi przez organ, bo tylko przy takiej konstrukcji zarzutu można twierdzić, że Sąd I instancji naruszył prawo, gdyż dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji. Brak takiego powiązania przepisów p.u.s.a. i p.p.s.a. z właściwymi przepisami procesowymi skutkuje nieskutecznością zarzutu (wyrok NSA z 4.02.2021 r., II GSK 1597/18, LEX nr 3173093). Samodzielną podstawę kasacyjną mogą stanowić przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. jedynie wówczas, gdy Sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne (por. wyroki NSA z 22.03.2022 r., III OSK 1222/21, LEX nr 3343888 oraz z 15.07.2021 r., II GSK 1385/18, LEX nr 3214005).

44 Z kolei wskazany w podstawie kasacyjnej art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu, czy też z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia (por. wyroki NSA z: 8 12.2017 r., II OSK 635/16, LEX nr 2450637; 5.04.2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; 7.07.2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687).

45 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.