Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r., II OSK 1791/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2013 r., II OSK 1791/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 1 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 547/10 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia z dnia 1 marca 2011 roku, sygn. akt II SA/Wr 547/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2010 roku, nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

3 Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym

4 Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 roku, Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu po rozpatrzeniu odwołania K. P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] września 2009 roku, nr [...] ustalającą na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną, zlokalizowanej na działkach nr [...] i nr [...] i na części działki nr [...], [...] oraz na działce nr [...], [...] i na części działki nr [...], [...], obręb [...], znajdujących się we Wrocławiu przy ulicy S.

5 W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak wynika natomiast z art. 52 ust. 3 w/w ustawy nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Powyższe przepisy stanowią o związanym charakterze decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że ilekroć wnioskowana zabudowa jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Oczywiście twierdzenie odwrotne jest także logicznie prawdziwe, co oznacza, że organ administracji nie może ustalić warunków zabudowy, o ile nie zostały spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisów odrębnych.

6 W rozpatrywanej sprawie wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy określone w art. 61 ust. 1 w/w ustawy zostały spełnione. Działki objęte inwestycją usytuowane są w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Kolegium, z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym funkcją dominującą jest bowiem funkcja mieszkaniowa. Ustalenie zatem warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego nie stanowi naruszenia zasady kontynuacji funkcji. Organ zaznaczył przy tym, że bierze pod uwagę cały obszar analizowany, nie zaś tylko jego fragment znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której ma być zrealizowana inwestycja. Zresztą bliskie sąsiedztwo działek zainwestowania zabudowanych jest budynkami wielorodzinnymi (wzdłuż ul. S.– działka nr [...], wzdłuż ul. P.– nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]). Zabudowa wielorodzinna występuje dość licznie w obszarze analizowanym, dając podstawę do jej kontynuacji. Kontynuacja funkcji oznacza, że "zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle. o ile można ją pogodzić z istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. W rozpatrywanej sprawie, przy tak ustalonych okolicznościach faktycznych, Kolegium nie miało wątpliwości, że planowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji. W obszarze analizowanym przy dominującej funkcji mieszkaniowej występuje jednorodzinny i wielorodzinny rodzaj zabudowy. W tym kontekście, planowana inwestycja odpowiadania nie tylko funkcji (rozumianej, jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu – § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, póz. 1588 - zwanego dalej rozporządzeniem), ale także występującemu w obszarze analizowanym rodzajowi zabudowy - zabudowa wielorodzinna.

7 Odnośnie do pozostałych parametrów zabudowy Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4). W rozpatrywanej sprawie organ gminy wyznaczył dwie linie zabudowy – pierwszą od ul. S. i drugą (nieprzekraczalną) od ul. P.. Od ul. S. obowiązującą linię zabudowy wyznaczono, jako kontynuację linii zabudowy budynku na działce nr [...], natomiast od ul. P., jako nieprzekraczalną linię zabudowy, od zabudowy działki nr [...], Takie rozwiązanie urbanistyczne znajduje uzasadnienie zarówno w zebranym materiale dowodowym, jak również w obowiązujących przepisach prawa. Co prawda, Kolegium nie podzieliło poglądu o ustaleniu linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, ale nie zmienia to faktu o prawidłowości jej wyznaczenia. Powołany wyżej § 4 ust. 1 rozporządzenia odnosi się do działek sąsiednich (liczba mnoga) – "linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", a nie do działki sąsiedniej (liczba pojedyncza). Z tych też powodów wyznaczenie linii zabudowy według dyrektyw § 4 ust. 1 rozporządzenia będzie miało zastosowanie tylko w sytuacjach, kiedy na działkach sąsiednich wzdłuż tej samej drogi zabudowa będzie usytuowana w jednakowej konfiguracji względem punktu odniesienia (np. pasa drogowego) i będzie zgodna z przepisami odrębnymi. W przypadkach zaś. gdy na działkach sąsiednich linia zabudowy przebiega tworząc uskok, wówczas linię zabudowy wyznacza się na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia. Tak też i jest w niniejszej sprawie – linia istniejącej zabudowy, zarówno wzdłuż ul. S., jak i P. tworzy uskok. Najbardziej oddalonym budynkiem od pasa drogowego (ul. S.) jest budynek na działce nr [...] i dlatego stanowi on podstawę do kontynuacji zabudowy na działce objętej inwestycją. Podobnie, okoliczności faktyczne przedstawiają się przy ul. P., gdzie linia zabudowy także tworzy uskok, a najbardziej oddalonym budynkiem od drogi jest obiekt na działce nr [...]. Stąd też mimo omyłkowo wskazanej podstawy prawnej, organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył linię zabudowy.

8 Zasadnie także został ustalony wskaźnik zabudowy. Jak wynika z § 5 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w§ 3 ust. 1. Wartość wskaźnika nie budzi żadnych zastrzeżeń. Średni poziom współczynnika zabudowy do powierzchni terenu wynosi 0,27, przy wartościach skrajnych w przedziale od 0,04 do 0,84. W niniejszej sprawie wskaźnik zabudowy został wyznaczony na średnim poziomie – do 0,27 – co jak najbardziej realizuje założenia kontynuacji tej cechy zabudowy.

9 W kwestii ustaleń dotyczących szerokości elewacji frontowej Kolegium również doszło do podobnych ustaleń, jak organ gminy. Dlatego nie stwierdziło, aby określone w pierwszej instancji wartości stanowiły podstawę do przyjęcia twierdzenia o naruszeniu kontynuacji cech zabudowy. Zgodnie z § 6 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Otóż, w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 16. 20 m. co przy tolerancji 20% pozwala na ustalenie wartości w przedziale od około 13,00 m do 19,00 m. W niniejszej sprawie organ lokalizacyjny wyznaczył szerokość elewacji frontowej na tym właśnie poziomie.

10 Odnośnie do zarzutów odwołania dotyczących ustalenia szerokości elewacji od ulicy P. Kolegium wskazało, że wyżej już powołany art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy zakłada konieczność kontynuacji cech zabudowy, wymieniając tylko przykładowo cechy zabudowy (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linia zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu). Potwierdza to § 2 rozporządzenia, zgodnie z którym, przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Katalog zmiennych wyznaczających ład przestrzenny jest zatem otwarty. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, zdaniem Kolegium, podkreślić należy, że elewacja od ulicy P. jest elewacją boczną i jej określenie nie jest konieczne w decyzji lokalizacyjnej. W niniejszej sprawie wprowadzenie takiego parametru ma za zadanie ograniczyć maksymalną i minimalną liczbę budynków, tak aby powstała zabudowa nie była gabarytowo ani zbyt duża, ani zbyt mała.

11 Decyzja o warunkach zabudowy wskazuje inwestorowi, jakie zamierzenie budowlane będzie stanowiło kontynuację dotychczasowego zagospodarowania terenu sąsiedzkiego. Z tego też względu wprowadzenie szerokości elewacji bocznej, determinującej gabaryty obiektu, przy ograniczeniu wynikającym ze wskaźnika zabudowy, zapobiegnie powstaniu zbyt dużych budynków lub zbyt małych, co w całości, przy ustalonych wskaźnikach, wkomponuje się w ład przestrzenny. Nie są zatem uzasadnione obawy odwołującego się o konieczności wyznaczenia liczby budynków i odległości między nimi. Szerokość elewacji bocznej, wskaźnik zabudowy i przepisy techniczno – budowlane dotyczące odległości i nasłonecznienia, powodują, że ilość budynków jest zamkniętym przedziałem liczbowym. Nadto, decyzja o warunkach zabudowy nie może rozstrzygać o odległościach między budynkami. O konkretnym usytuowaniu i odległości budynków między sobą rozstrzygnie postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Te bowiem wartości wyliczane są dopiero w projekcie budowlanym.

12 Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1. na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

13 Zgodnie z danymi wynikającymi z analizy średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyniósł w obszarze analizowanym 6,40 m. Minimalny wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym wyniósł 2,5 m (poz. 17 analizy, działka nr [...]) , zaś maksymalny 12,5 m (poz. 32 analizy, działka nr [...]). W zaskarżonej decyzji wskaźnik ten (wysokość do okapu) wyznaczono na poziomie do 7 m, co w ocenie Kolegium znajduje pełne uzasadnienie w terenie analizowanym. Obszar analizowany charakteryzuje się liczną zabudową jednorodzinną z wysokością na poziomie od 3 m do 12,5 m, oraz zabudową wielorodzinną o wartości tego parametru na poziomie od 7 m do 9 m (poz. 4, 5, 6, 7, 25 analizy, działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]). Jak podkreśliło Kolegium ustalenie wysokości okapu podyktowane było właśnie charakterystyczną zabudową w najbliższym sąsiedztwie inwestycji – zabudowa wielorodzinna na działce nr [...]. Znajduje zatem w tym przypadku uzasadnienie ustalenie kontynuacji poprzez nawiązanie do zabudowy wielorodzinnej na działce nr [...]. W kontekście zebranego materiału dowodowego trudno zatem twierdzić, że ustalenie wysokości okapu, na poziomie 7 m narusza dotychczasowe uwarunkowania ładu przestrzennego. Nieuzasadnione są także twierdzenia o wadliwości wyznaczonej wysokości ryzalitu do 9,5 m. W obszarze analizowanym taki element architektoniczny jest spotykany, co wynika z dokumentacji fotograficznej (k. 21). Nadto na działce sąsiedniej architektura budynku ukształtowana została właśnie z ryzalitem na poziomie 9,5m. Nie sposób więc twierdzić, że planowany obiekt nie będzie stanowił kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Wręcz przeciwnie, wyznaczone w decyzji lokalizacyjnej dodatkowe parametry kształtujące formą architektoniczną i gabaryty budynku wskazują, że planowana inwestycja ma na celu zachowanie dotychczasowych walorów urbanistycznych i architektonicznych sąsiedztwa.

14 Analogicznie przedstawia się sytuacja z wysokością kalenicy, z tym jednak zastrzeżeniem, że zgodnie z § 8 rozporządzenia procesowego, wysokość kalenicy budynków ustala się odpowiednio do wysokości występujących w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym, budynki charakteryzują się wysokością kalenicy przy skrajnych wartościach od 3,5 m - 16 m (poz. 17 analizy, działka nr [...], poz. 50, działka nr [...]). Badając wyniki analizy, zdaniem Kolegium, trzeba dostrzec, że większość budynków charakteryzuje się wysokością kalenicy na poziomie od 9 m do 13,5 m. Z kolei wysokość kalenicy budynku na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji – nr [...] – wynosi 14 m. Przy tak ustalonych okolicznościach faktycznych, nie ma żadnych obaw, że planowana inwestycja będzie odgrywała rolę dominanty. Wręcz przeciwnie, swoją wysokością wkomponuje się w budynki obszaru analizowanego, a w szczególności, co jest najistotniejsze, będzie nawiązywała do zabudowy na działce sąsiedniej. W tym miejscu trzeba podkreślić, co było zarzutem odwołania, że to właśnie wysokość okapu i kalenicy są zmiennymi determinującymi ład przestrzenny w okolicy. Liczba zaś kondygnacji jest jedynie pochodną ustalanych wartości związanych z wysokością budynku. Nie ma zatem, wbrew twierdzeniom odwołującego się, żadnych podstaw jurydycznych do określenia liczby kondygnacji w decyzji lokalizacyjnej.

15 Kolegium potwierdziło także ustalenia, co do rodzaju dachu, kąta nachylenia połaci dachowych i ułożenia kalenicy. Zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki} ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

16 Z analizy wynika, iż średni wskaźnik kąta nachylenia wyniósł w obszarze analizowanym od 20° do 45°, przy czym przeprowadzona analiza ewidentnie wskazuje na dominację dachów o kącie nachylenia 45°. W zaskarżonej decyzji organ lokalizacyjny ustalił wskaźnik kąta nachylenia dachu właśnie w przedziale od 35° do 45°. W zakresie układu połaci dachowych ustalono dach dwuspadowy z kalenicą, zwróconą prostopadle do frontu działki. Obie cechy układu połaci dominują w terenie sąsiedzkim. Z kalenicą zwróconą prostopadle występuje bowiem 19 budynków zaś z kalenicą zwróconą równolegle – około 17. Z dachem dwuspadowym zlokalizowanych jest 26 budynków, z dachem płaskim – 12 budynków, z dachem wielospadowym – 9 budynków. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia o nieprawidłowym ustaleniu wymagań w zakresie geometrii dachu. Są one określone trafnie i co najważniejsze uwzględniają ustalenia faktyczne. Nie można więc być uznany za słuszny zarzut dotyczący naruszenia przepisów powołanego wyżej rozporządzenia i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skoro przepisy te dopuszczają wyznaczenie innego wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki niż średni wskaźnik, to wyznaczenie takiego – wyższego wskaźnika – jeśli jego dopuszczalność wynika z przeprowadzonej analizy, nie może być uznane za naruszenie tych przepisów. Kolegium dodało jeszcze, że przepisy powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia, nie nakazują wyznaczania wskaźników i parametrów nowej zabudowy jedynie na podstawie obiektów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której ma być realizowana inwestycja. Analiza pokazała, że właśnie w pobliżu terenu, gdzie planuje się powstanie budynków, istnieją obiekty dające mocne urbanistyczne podstawy do ustalenia warunków zabudowy i nie chodzi tu tylko o wysoką zabudowę jednorodzinną, ale powstające w pobliżu osiedla wielorodzinne. Zachowanie ładu przestrzennego nie zakłada bezwzględnej konieczności dokonywania kazuistycznych dociekań wobec każdego z parametrów z osobna, ale wymaga kompleksowego spojrzenia na inwestycję w kontekście również systemowo istotnych zmiennych właściwych dla obszaru analizowanego. W kontekście powyższego Kolegium zauważyło, iż pojęcie "działka sąsiednia", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie oznacza tylko działki bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której ma powstać nowa zabudowa. Przez działki sąsiednie należy bowiem także rozumieć działki znajdujące się w obszarze objętym analizą, o której mowa w § 3 rozporządzenia.

17 Badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, Kolegium stwierdziło, że warunek ten został spełniony. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej – od ul. S. i ul. P. Także uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (zob. umowa w sprawie przyłączenia obiektu do sieci gazowej z dnia 4 sierpnia 2006 r. – k. 19; pismo [...] S.A. z dnia 12 maja 2006 roku – k. 12, pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia 15 maja 2006 roku – k. 15 oraz z dnia 7 grudnia 2009 roku). Argumentacja odwołania zmierzająca do wykazania, że ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej nie są wystarczające, z uwagi na brak określenia liczby budynków nie zasługują na uwzględnienie. Inwestor bowiem bez względu na możliwości lokalizacji obiektów i przyjętą ostatecznie koncepcję zagospodarowania terenu nie zmienił wymagań w zakresie infrastruktury technicznej. Oznacza to tyle, że zapotrzebowanie na infrastrukturę przy każdej z koncepcji jest takie same i powielanie postępowania dowodowego w tym zakresie stanowi nieuzasadnione wydłużanie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 78 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy.

18 Przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Stosownie do art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast. Tak więc wszystkie grunty w obrębie administracyjnym miasta zostały wyłączone spod ochrony. W ocenie Kolegium ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny.

19 Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że opisane wyżej przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy zostały spełnione. Działki sąsiadujące z działką, na której ma być dokonana inwestycja, dostępne z tej samej drogi publicznej, są bowiem zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Działka ta ma dostęp do drogi publicznej, istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Teren inwestycji i wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzji ustalającej warunki zabudowy nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny.

20 Badając legalność ustaleń zawartych w rozstrzygnięciu organu I instancji, Kolegium stwierdziło, że ustalenia te odpowiadają obowiązującym przepisom. Zgodnie z art. 54, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Szczegółowy sposób zapisywania ustaleń decyzji lokalizacyjnej określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, póz. 1589). Organ pierwszej instancji prawidłowo oznaczył rodzaj zabudowy – "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna". Zasadnie też organ ustalił parametry inwestycji, co już zostało wyżej wyjaśnione. W ocenie Kolegium, ustalenia odnoszące się do wymagań ochrony interesu osób trzecich w sposób zupełny chronią interesy wszystkich stron postępowania. Ustalona obsługa komunikacyjna i wskaźnik miejsc postojowych odpowiada ustaleniom faktycznym w zakresie dostępu do drogi publicznej – ul. S. i ul. P.

21 W rozpatrywanej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się też żadnych uchybień procesowych w toku postępowania przed organem I instancji. Organ I instancji prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Co ważne, należycie organ ustalił spadkobierców zmarłego I. B. i zapewnił im czynny udział w postępowaniu. Faktycznie, pierwotnie organ pierwszej instancji wysłał decyzje także do zmarłego I. B., ale po dostrzeżeniu uchybienia, jeszcze w październiku 2009 roku doręczył decyzję spadkobiercom, zapewniając im możliwość skorzystania ze środków odwoławczych. Taka omyłka nie stanowi zatem uchybienia kwalifikującego decyzję do uchylenia. Zastrzeżeń nie budzi także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów K.p.a. oraz innych przepisów proceduralnych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom powołanego rozporządzenia. W myśl § 3 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wskazanych wyżej warunków, o których wyżej mowa. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

22 W rozpatrywanej sprawie front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. działki nr [...], nr [...], wynosi – jak wynika z mapy w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji – 37 m. Granice obszaru analizowanego należało zatem wyznaczyć w odległości około 100 m od każdej z granic działki nr [...], nr [...]. Tak też uczynił organ pierwszej instancji, wyznaczając obszar analizowany w sposób zgodny z powołanymi przepisami rozporządzenia. Obszar ten mógł zatem stanowić podstawę do ustalenia stanu zagospodarowania działek sąsiednich oraz stanowić podstawę do ustalenia zasad zagospodarowania terenu inwestycji.

23 Analizując kwestionowaną decyzję, Kolegium stwierdziło, że ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Kolegium dokonując własnej oceny materiału dowodowego, doszło do takich samych wniosków, jak organ pierwszej instancji. Także uzasadnienie rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji jest zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a.. Prawidłowo organ wskazał ustalenia faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.

24 Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, zdaniem Kolegium nie zasługiwały one na uwzględnienie. Po pierwsze, organ lokalizacyjny dokonał zmian w treści decyzji w zakresie odnoszącym się do ustaleń konserwatorskich i zasadnie ponownie wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji. Projekt decyzji został uzgodniony pozytywnie, z uwagami, które zostały uwzględnione w decyzji kończącej postępowanie. Postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 roku nie zostało zaskarżone i stało się ostateczne. W konsekwencji organ lokalizacyjny nie może w tym zakresie prowadzić żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego jak domaga się strona w odwołaniu, a wcześniej w piśmie z dnia 31 sierpnia 2009 roku. W sprawie stanowisko zajął już wyspecjalizowany organ współdziałający i brak jest uzasadnienia normatywnego, aby ustaleniami faktycznymi organu głównego kwestionować postanowienie Konserwatora Zabytków. Słusznie zatem organ lokalizacyjny pominął zgłaszane przez stronę potrzeby prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Także argumentacja dotycząca utrzymania ciągów drenażowych i niemożliwości lokalizacji garażów podziemnych nie ma uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z postanowienia Marszałka Województwa Dolnośląskiego wynika jedynie obowiązek naprawienia sieci drenarskiej w przypadku jej uszkodzenia. Nie oznacza to, że przełożenie sieci drenarskiej jest niemożliwe w przypadku kolizji z planowaną inwestycją. Dodatkowo Kolegium zauważyło, że w aktach sprawy znajdują się aktualne podkłady mapowe, które pozwalają na zweryfikowanie podkładów mapowych z 2007 roku. W ocenie Kolegium analiza porównawcza stanu faktycznego obrazowanego przez podkład mapowy z 2007 roku i z 2009 roku nie wskazuje, aby organ lokalizacyjny uchybił standardom właściwym dla zachowania prawdy obiektywnej.

25 Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł K. P., domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmiany zaskarżonej decyzji poprzez określenie w warunkach zabudowy dopuszczalnej ilości kondygnacji planowanej inwestycji zgodnie z pismem Dolnośląskiego Konserwatora Zabytków z dnia 5 września 2006 roku oraz minimalnej odległości pomiędzy mającymi powstać budynkami, zasądzenie na rzecz strony skarżącej od organu kosztów procesy według norm, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz wezwanie wnioskodawcy do przedłożenia umowy zakupu nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy na okoliczność istnienia po stronie sprzedającego prawa odkupu części nieruchomości, co będzie ostatecznie miało wpływ na wskaźnik zabudowy działki, który po wykonaniu inwestycji ulegnie zwiększeniu w stosunku wskazanego w zaskarżonej decyzji, ze względu na zmniejszenie ogólnej powierzchni działki.

26 Zaskarżonej decyzji K. P. zarzucił: błędną interpretację § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy poprzez przyjęcie, że dla określenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie wystarczającym jest określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z pominięciem określenia ilości kondygnacji mających powstać budynków oraz minimalnej odległości pomiędzy poszczególnymi budynkami jako wymagań niewynikających wprost z w/w przepisu. W związku z powyższym – pominięcie w rozważaniach pisma Dolnośląskiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 maja 2006 roku w sprawie wysokości budynków wskazującego, że na terenie planowanej inwestycji – [...]– należy dostosować zabudowę do wysokości historycznej – 2 kondygnacje naziemne + dach stromy, w związku z uzgodnieniem projektu decyzji przez Konserwatora pismem z dnia [...] kwietnia 2009 roku, w sytuacji gdy uzgadniany projekt, jak i obecnie zaskarżona decyzja zapisów o ilości kondygnacji nie posiada stanowi naruszenie prawa.

27 Skarżący stwierdził, że organ odwoławczy wskazuje, iż kwestie ilości kondygnacji i odległości pomiędzy budynkami powinny być przedmiotem rozpoznania w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w którym uczestnictwo strony może być ograniczone, co uniemożliwi jej czuwanie nad prawidłową ochroną swoich interesów.

28 Kolejny zarzut skargi dotyczył błędnego przyjęcia, że strona skarżąca powinna zgłosić zastrzeżenia do stanowiska Dolnośląskiego Konserwatora Zabytków w ramach odrębnego postępowania, a nie w odwołaniu do niniejszej decyzji, pomijając fakt, iż strona nie otrzymała pisma z dnia [...] kwietnia 2009 roku, mając możliwość zapoznania się z nim wyłącznie podczas przeglądu akt sprawy, a co za tym idzie w czasie, gdy stanowisko to już było prawomocne. Dodatkowo skarżący powziął od poprzedniego właściciela działki, dla której wydano warunki zabudowy, informację o uprawnieniu do odkupu od [...] sp. z o.o. części nieruchomości. Jeżeli będzie to miało miejsce po zrealizowaniu inwestycji spowoduje zmianę wskaźnika powierzchni zabudowy, zwiększając go w stosunku do wskazanego decyzją (27 %). Opisane działania zmierzałyby do obejścia przepisów w zakresie powierzchni zabudowy nieruchomości, co powinno zostać wzięte pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

29 Ponadto w uzasadnieniu skarżący podniósł, że na obszarze objętym zaskarżoną decyzją dominuje zabudowa niska, jednorodzinna, dlatego powstająca zabudowa powinna zostać skorelowana z otoczeniem. Podobną opinię przedstawił konserwator Zabytków w piśmie z dnia 9 maja 2006 roku, wskazując iż należy dostosować zabudowę do wysokości historycznej występującej na terenie [...], tj. dwóch kondygnacji naziemnych przy spadzistym dachu. Pismo to nadal pozostaje w aktach sprawy i nie zostało wycofane z obrotu prawnego, pomimo że w dniu [...] kwietnia 2009 roku Dolnośląski Konserwator Zabytków wydał postanowienie akceptujące projekt decyzji o warunkach zabudowy w obecnym kształcie. De facto treść decyzji nie stoi w sprzeczności ze stanowiskiem przedstawionym w roku 2006, określając wyłącznie parametry zabudowy związane z wysokością kalenicy, ryzalitu i kątem nachylenia dachu, pomijając wyraźnie odniesienie do ilości kondygnacji. Strona nie miała jednak możliwości zaskarżenia wyżej opisanego postanowienia Dolnośląskiego Konserwatora Zabytków w inny sposób niż w odwołaniu do decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż nie zostało ono jej doręczone.

30 Zdaniem skarżącego nie istnieją przeszkody natury prawnej, które uniemożliwiłyby w decyzji o warunkach zabudowy dookreślenie dodatkowych parametrów, w tym przypadku miałaby to być ilość kondygnacji oraz odległość pomiędzy planowanymi budynkami, w szczególności w sytuacji, gdy zabezpieczyłyby one interes wszystkich stron postępowania oraz były zgodne z parametrami zawartymi w decyzji. Przeniesienie możliwości ewentualnego zaskarżenia odstępstw od w/w ustaleń Konserwatora do postępowania o wydanie pozwolenia na budowę może spowodować wykluczenie strony z udziału w przyszłym postępowaniu, ze względu na brak interesu prawnego. Według obecnie obowiązujących przepisów zakres podmiotowy stron postępowania o pozwolenie na budowę został znacznie ograniczony w porównaniu z obowiązującymi poprzednio. Samo posiadanie tytułu prawnego do działki nawet sąsiadującej z wykonaną inwestycją nie gwarantuje mu jeszcze przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

31 Ponadto strona skarżący podniósł, że dopiero na obecnym etapie postępowania powział wiadomość o uprawnieniu poprzedniego właściciela działki objętej decyzją do odkupu części nieruchomości od wnioskodawcy. Takie działanie, zdaniem skarżącego, będzie skutkowało w zakresie parametrów powierzchni zabudowy, które przy sprzedaży części działki staną się wyższe niż wskazane w decyzji, a co za tym idzie – zmierza do obejścia prawa i nie powinno zostać objęte ochroną. Przedmiotowy aspekt, jako nowy, nie był rozpoznawany przez organy kolejnych instancji m.in. z powodu braku w zebranej dokumentacji umowy zakupu nieruchomości objętej decyzją. Skarżący stwierdził, że nie wie, czy w tym akcie notarialnym zawarte będzie wzmiankowane prawo odkupu, czy w odrębnym oraz, że przedmiotową informację podaje w oparciu o wiadomość uzyskaną w rozmowie ze sprzedającym, którego ze stroną skarżącą łączyły stosunki sąsiedzkie.

32 Generalnie, co do zasady skarżący zgodził się z wywodami organu II instancji dotyczącymi zgodności wydanej decyzji z analizą urbanistyczną, negował natomiast, jako niewłaściwe i pozbawione podstaw prawnych, stanowisko organu II instancji wskazujące na brak konieczności określenia w zaskarżonej decyzji ilości kondygnacji oraz odległości pomiędzy planowanymi budynkami, jako stojące w sprzeczności z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący stwierdził, że dodatkowe określenie tych kontrowersyjnych parametrów pozwoliłoby na skuteczną ochronę interesów wszystkich stron postępowania, uniemożliwiając wnioskodawcy ewentualnych niekorzystnych dla właścicieli działek sąsiednich manipulacji parametrami i wskaźnikami określonymi w decyzji na etapie projektu budowlanego bądź samego procesu realizacji inwestycji.

33 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

34 Wyrokiem z dnia z dnia 1 marca 2011 roku, sygn. akt II SA/Wr 547/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2010 roku, nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

35 W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

36 Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia ani prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jej uchylenia.

37 Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". I tak zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

38 Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

39 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

40 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

41 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

42 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

43 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

44 Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak wynika natomiast z art. 52 ust. 3 w/w ustawy nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Powyższe przepisy oznaczają, że ilekroć planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, zaś w sytuacji stwierdzenia, że nie zostały spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisów odrębnych organ lokalizacyjny zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

45 W ocenie Sądu warunki określone w art. 61 ust. 1 zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Na takie stwierdzenie pozwala lektura tekstowej części analizy, która pozwoliła określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

46 Sąd stwierdził, że na podstawie ust. 6 art. 61 u.p.z.p. Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej "rozporządzeniem". Rozporządzenie to – w myśl § 1 – określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

47 Na mocy § 3 ust. 1 rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p.. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna wspomnianej wyżej analizy, sporządza się w myśl § 9 ust. 3 rozporządzenia na kopiach opisanej wyżej mapy.

48 W rozpoznawanej sprawie ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji zlokalizowanej na działkach nr [...] i nr [...] i na części działki nr [...], [...]oraz na działce nr [...], [...] i na części działki nr [...], [...], obręb [...], znajdujących się we Wrocławiu przy ul. S., nastąpiło w decyzji wydanej przez Prezydenta Wrocławia z dnia [...] września 2009 roku, nr [...]. Integralne części tej decyzji stanowią załączniki: cześć graficzna decyzji – kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 (załącznik nr 1), cześć tekstowa analizy (załącznik nr 2) oraz część graficzna analizy (załącznik nr 3). Analizując opisane wyżej załączniki przedmiotowej decyzji, zdaniem Sądu stwierdzić należy, że decyzja ta spełnia wymogi określone w § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia.

49 Front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. działki nr [...], nr [...], wynosi – jak wynika z mapy w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji – 37 m. Granice obszaru analizowanego należało zatem wyznaczyć w odległości około 100 m od każdej z granic działki nr [...], nr [...]. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, co jest istotne z uwagi na to, że obszar ten stanowi podstawę do ustalenia stanu zagospodarowania działek sąsiednich oraz do ustalenia zasad zagospodarowania terenu planowanej inwestycji.

50 Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się, jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W rozpatrywanej sprawie – jak wskazało Kolegium – Oran administracji wyznaczył dwie linie zabudowy – pierwszą od ul. S. i drugą (nieprzekraczalną) od ul. P. Od ul. S. obowiązującą linię zabudowy wyznaczono, jako kontynuację linii zabudowy budynku na działce nr [...], natomiast od ul. P, jako nieprzekraczalną linię zabudowy, od zabudowy działki nr [...]. Linia istniejącej zabudowy, zarówno wzdłuż ul. S., jaki i P. tworzy uskok. Najbardziej oddalonym budynkiem od pasa drogowego (ul. S.) jest budynek na działce nr [...] i dlatego stanowi on podstawę do kontynuacji zabudowy na działce objętej inwestycją. Podobnie okoliczności faktyczne przedstawiają się przy ul. P. gdzie linia zabudowy także tworzy uskok, a najbardziej oddalonym budynkiem od drogi jest obiekt na działce nr [...] . Stąd też mimo omyłkowo wskazanej podstawy prawnej, organ pierwszej instancji prawidłowo wyznaczył linię zabudowy.

51 Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2 §). Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze zabudowanym wynosi 0,27, tyle samo co wskaźnik zabudowy dla planowanej inwestycji.

52 Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). W niniejszej sprawie wskaźnik ten wynosi 16,30m, co przy tolerancji 20% pozwala na ustalenie wartości w przedziale od około 13,00 m do 19,00 m.. Dla planowanej inwestycji wskaźnik ten wynosi: frontowej od strony od strony ul. S. od 13,00 m do 19,00 m, poszczególnych budynków wchodzących w skład całego zespołu od strony ul. P. od 13,00 m do 30,00 dla planowanej inwestycji.

53 Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W niniejszej sprawie średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym wynosi 6,40m, (minimalny wskaźnik tej wysokości wyniósł 2,5 m – poz. 17 analizy, działka nr [...], zaś maksymalny 12,5 m – poz. 32 analizy, działka nr [...] ). W zaskarżonej decyzji wskaźnik ten dla planowanej inwestycji wyznaczono jako wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu na poziomie do 7 m. Kolegium wskazało przy tym, że taka wysokość znajduje pełne uzasadnienie w terenie analizowanym, tj. obszar analizowany charakteryzuje się liczną zabudową jednorodzinną z wysokością na poziomie od 3 m do 12,5 m, oraz zabudową wielorodzinną o wartości tego parametru na poziomie od 7 m do 9 m (poz. 4, 5, 6, 7, 25 analizy, działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]). Ustalenie wysokości okapu podyktowane było charakterystyczną zabudową w najbliższym sąsiedztwie inwestycji - zabudowa wielorodzinną na działce nr [...]. Znajduje zatem w tym przypadku uzasadnienie ustalenia kontynuacji poprzez nawiązanie do zabudowy wielorodzinnej na działce nr [...]. Ponadto organ wskazał, że wyznaczenie wysokości górnej krawędzi ryzalitu do 9,5 m jest właściwe, bowiem w obszarze analizowanym taki element architektoniczny jest spotykany. Na działce sąsiedniej architektura budynku ukształtowana została z ryzalitem na poziomie 9,5m..

54 Sąd wskazał, że § 8 rozporządzenia stanowi, iż geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie średni kąt nachylenia wynosi 20-45 stopni (przy czym przeprowadzona analiza ewidentnie wskazuje na dominację dachów o kącie nachylenia 45°), wysokość głównej kalenicy – 6,5-16 m, układ połaci – dwuspadowy, cecha dominująca – prostopadły. Jak wskazało Kolegium większość budynków charakteryzuje się wysokością kalenicy na poziomie od 9 m do 13,5 m. Z kolei wysokość kalenicy budynku na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, tj. nr [...], wynosi 14 m. W zaskarżonej decyzji wartości te zostały ustalone na poziomie: kąt nachylenia dachu – 30-45 stopni, wysokość głównej kalenicy – do 13,5 m, cechy dominujące dla geometrii dachu: dwuspadowy, o prostopadłym kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki. Obie cechy układu połaci dominują w terenie sąsiedzkim. Z kalenicą zwróconą prostopadle występuje bowiem 19 budynków zaś z kalenicą zwróconą równolegle – około 17. Z dachem dwuspadowym zlokalizowanych jest 26 budynków, z dachem płaskim – 12 budynków, z dachem wielospadowym - 9 budynków.

55 Uwzględniając powyższe ustalenia, zdaniem Sądu, należało stwierdzić, że spełnione zostały warunki określone w powołanym wyżej rozporządzenia.

56 Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego błędnej interpretacji § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), która – w ocenie skarżącego – polega na przyjęciu, że dla określenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie wystarczającym jest określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z pominięciem określenia ilości kondygnacji mających powstać budynków oraz minimalnej odległości pomiędzy poszczególnymi budynkami, jako wymagań niewynikających wprost z w/w przepisu, Sąd stwierdził, że jest on niezasadny. Zdaniem Sądu, przepis ten stanowi, że ustala się następujący sposób zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy: ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Wynika zatem z jego treści, że określenie ilości kondygnacji mających powstać budynków oraz minimalnej odległości pomiędzy poszczególnymi budynkami w istocie nie zostały określone w tym przepisie, a tym samym nie jest konieczne ich określenie i wpisanie jako "ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego".

57 Zdaniem Sądu, należy również podkreślić, że zgodnie z zasadą praworządności zawartą w art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta oznacza, że podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Organy administracji publicznej nie mogą natomiast wykraczać poza te upoważnienia i w sposób dowolny kształtować zakres wydawanych rozstrzygnięć.

58 Nadto ocena możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji pod względem przepisów norm technicznych (a do takich należy zaliczyć parametry dotyczące ilości kondygnacji i odległości pomiędzy budynkami) nastąpi na etapie projektowania i ubiegania się o pozwolenie na budowę, w tym także sugestie Dolnośląskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu (czego domaga się skarżący), jeżeli wymagać tego będą przepisy prawa. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem pierwszym etapem w czynnościach administracyjnych zmierzających do realizacji inwestycji. Zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, należy jednak do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanych.

59 Sąd stwierdził, że należy również zauważyć, iż w pkt g) Ustalenia wynikające z innych przepisów odrębnych zapisano, iż do usytuowania budynków, dojść i dojazdów, miejsc postojowych dla samochodów osobowych, miejsc gromadzenia odpadów stałych, uzbrojenia technicznego działki i odprowadzenia wód powierzchniowych, studni, zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, zieleni i urządzeń rekreacyjnych oraz ogrodzeń – należy stosować przepisy działu II "Zabudowa i zagospodarowanie działki budowlanej" rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), z ewentualnym odstępstwem od nich, o którym mowa w art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane. Na etapie projektowania i ubiegania się o pozwolenie na budowę, przepisami wiodącymi będą unormowania powyższej ustawy, ze szczególnym uwzględnieniem obowiązku uzyskania przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów (art. 32 ust. 1 pkt 2) oraz oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych (art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego). W/w rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (§ 1), w tym m.in. odległości budynku od innych obiektów czy ich wysokości. Jednakże przepisy tego rozporządzenia będą musiały być uwzględnione przez organy w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaś w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

60 Oceniając spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Sąd stwierdził, że działki objęte planowaną inwestycją usytuowane są w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Planowana inwestycja ma zaś dostęp do drogi publicznej od strony ul. S. oraz ul. P. (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ust. 5 u.p.z.p.) – umowa w sprawie przyłączenia obiektu do sieci gazowej z dnia 4 sierpnia 2006 roku; pismo [...] S.A. z dnia 12 maja 2006 roku; pismo Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia 15 maja 2006 roku oraz z dnia 7 grudnia 2009 roku). Teren pod planowane zamierzenie inwestycyjne, oznaczony jest symbolem RII i RJIIb i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). W kwestii zgodności z przepisami odrębnymi zapisano, że żaden z przepisów odrębnych nie wprowadza zakazów lub ograniczeń w realizacji planowanego zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), zaś w kwestii oceny pod kątem zwolnienia ze stosowania przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1-2, że planowane zamierzenie budowlane nie jest inwestycją produkcyjną zlokalizowaną na terenie przeznaczonym na ten cel w planie miejscowym, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 roku, nie jest linią kolejową, obiektem liniowym i urządzeniem infrastruktury technicznej, ani zabudową zagrodową w gospodarstwie rolnym i tym samym nie jest zwolnione z warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-2; ustalenia według punktów 1-2 niniejszego załącznika (art. 61 ust. 2-4).

61 W ocenie Sądu z przeprowadzonej przez organy analizy wynika, że zamierzona inwestycja będzie stanowiła kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. Z pkt. 1 tekstowej części analizy, zatytułowanego "Charakterystyka zabudowy działek sąsiednich wraz z uśrednieniem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.)", wynika, że funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna (nie zaś jak twierdzi skarżący zabudowa niska, jednorodzinna). Jak wskazało Kolegium bliskie sąsiedztwo działek zainwestowania zabudowanych jest budynkami wielorodzinnymi (wzdłuż ul. S.– działka nr [...], wzdłuż ul. P.– działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] ). Zabudowa wielorodzinna występuje dość licznie w obszarze analizowanym, dając podstawę do jej kontynuacji.

62 Nadto, zdaniem Sądu, zauważyć należy, że w myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. decyzje wydaje się po uzgodnieniu z:

63 1) ministrem właściwym do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami;

64 2) wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków;

65 3) dyrektorem właściwego urzędu morskiego – w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani;

66 4) właściwym organem nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych;

67 5) właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych;

68 6) organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami;

69 7) dyrektorem parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny;

70 8) regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody;

71 9) właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego;

72 10) wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

73 10a)wojewodą, marszałkiem województwa, regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 – w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

74 11) dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - dla przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

75 W niniejszej sprawie projekt decyzji został uzgodniony z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we Wrocławiu (postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 roku, nr [...]) oraz z Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego (postanowienie z dnia 13 maja 2009 roku, nr [...]). Opinie wydali w tej sprawie: Wydział Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego Wrocławia pismem z dnia 29 maja 2006 roku, nr [...]; Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta pismem z dnia 16 maja 2006 r. nr [...]; Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. pismem z dnia 15 maja 2006 roku, nr L.dz. [...];[...] S.A. pismem z dnia 12 maja 2006 roku, nr [...];[...] sp. z o.o. we W. - Zakład Gazowniczy Wrocław pismem z dnia 19 maja 2006 roku, nr [...]; Zarząd Zieleni Miejskiej pismem z dnia 10 maja 2006 roku, nr [...].

76 W postanowieniu nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji pod warunkiem wpisania w pkt 2 c) w/w projektu decyzji następującego nakazu: realizacja inwestycji wymaga przeprowadzenia ratowniczych, wyprzedzających badań archeologicznych za pozwoleniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Taki zapis decyzja Prezydenta Wrocławia zawiera. Natomiast pismo z dnia 9 maja 2006 roku nie ma mocy wiążącej i nie można traktować go, jako uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym żądanie skargi zmiany zaskarżonej decyzji poprzez określenie w warunkach zabudowy dopuszczalnej ilości kondygnacji planowanej inwestycji zgodnie z w/w pismem nie mogło być uwzględnione.

77 Zarzut skarżącego braku możliwości zaskarżenia w/w postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu w inny sposób niż w odwołaniu do decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania, bowiem nie zostało ono jemu doręczone, jest nieuzasadniony. Postanowienie to zostało bowiem skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżącego radcy prawnemu M. O. Zgodnie bowiem z art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Takie pełnomocnictwo znajduje się w aktach sprawy.

78 W ocenie Sądu bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy miał natomiast zarzut braku rozpoznania przez organy kwestii własności nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją i ewentualnej możliwości odkupu części tej nieruchomości przez poprzedniego właściciela od wnioskodawcy. Przede wszystkim z tej przyczyny, że sama wiadomość o uprawnieniu poprzedniego właściciela działki objętej decyzją do odkupu części nieruchomości od wnioskodawcy, jak i przypuszczenia skarżącego o zwiększeniu parametrów powierzchni zabudowy niż wskazane w decyzji przy sprzedaży części działki, a zatem okoliczności hipotetyczne, mające mieć miejsce w przyszłości, nie mogą stanowić przedmiotu oceny przez organy administracji publicznej przy wydawaniu decyzji o warunkach budowy. Organ administracji rozpatruje konkretny wniosek inwestora pod względem możliwości lokalizacji konkretnej inwestycji na określonej nieruchomości (bądź nieruchomościach) przy istniejących na sąsiednich działkach zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Jednakże, co istotniejsze w tej sprawie, kwestie własności nie mają wpływu na treść decyzji, której przedmiotem są warunki zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji (ust. 2 art. 63 u.p.z.p.).

79 Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W niniejszej sprawie projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę członków Dolnośląskiej Okręgowej Izby Architektów nr [...].

80 Wobec spełniania przez planowaną inwestycję wszystkich warunków z art. 61 u.p.z.p. organ I instancji nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia jak o ustaleniu warunków zabudowy dla [...] sp. z o.o. zgodnie z jej wnioskiem. Stosownie bowiem do art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Należało zatem uznać, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, a takiej sytuacji organ odwoławczy rozpatrując ponownie merytorycznie sprawę w jej całokształcie, nie mógł podjąć innej decyzji, jak o utrzymaniu jej w mocy. Uchylenie przez organ II instancji decyzji pierwszoinstancyjnej może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa. Natomiast podjęcie przez organ I instancji decyzji nienaruszającej przepisów postępowania administracyjnego ani przepisów prawa materialnego, obliguje organ odwoławczy do utrzymania w mocy decyzji wydanej przez organ I instancji.

81 Art. 138 § 2 K.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. "Typ decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a. przyjmuje, jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji" (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2001 roku, V SA 239/01, LEX nr 50105). Taka sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie.

82 Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 138 K.p.a., organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie, obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i zarzuty podniesione przez strony postępowania oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. W rozpatrywanej sprawie, czyniąc zadość tej zasadzie, po rozpatrzeniu sprawy w pełnym zakresie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało decyzję Prezydenta Wrocławia w mocy. Poczyniona kontrola instancyjna organu odwoławczego, obejmująca zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę stanu faktycznego, w ocenie Sądu, została przeprowadzona zgodnie z przepisami i zasadami procedury administracyjnej. Tym samym wydano decyzję zgodną z prawem. Czyni to jednocześnie zarzuty strony skarżącej naruszenia art. 15 K.p.a. oraz nie rozpatrzenia wszystkich zarzutów odwołania nieuzasadnionymi.

83 Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana zgodnie z prawem. Rozpatrując niniejszą sprawę oraz badając tylko i wyłącznie pod względem zgodności podjętych przez organy administracji rozstrzygnięć z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w czasie ich wydania, nie stwierdzono bowiem uchybień, które uzasadniałyby jej uchylenie.

84 Od powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniósł K. P. zarzucając:

85 - bezpodstawne przyjęcie, gdy w aktach sprawy nie ma potwierdzeń doręczenia stronom postanowienia z dnia [...] kwietnia 2009 roku (nr [...]) Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, podobnie jak potwierdzeń doręczenia stronom postanowień innych organów uzgadniających treści zaskarżonej decyzji, iż pełnomocnik strony skarżącej otrzymał wyżej opisane postanowienie, nie wnosząc od niego zażalenia, co w konsekwencji spowodowało jego prawomocność,

86 - błędne przypisanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu potwierdzeń wysłania przez organ I Instancji pism do stron, potwierdzeniom wysłania stronom postępowania postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, gdy z treści pisma organu I Instancji - Prezydenta Wrocławia z dnia 24 kwietnia 2009 r., skierowanego do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków wynika, że to rzeczony organ uzgadniający powinien przesłać wydane przez siebie postanowienie do wszystkich stron postępowania,

87 co zdaniem skarżącego kasacyjnie stanowiło uchybienie dyspozycji art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, szczególnie w zakresie nie przeprowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia kwestii otrzymania przez stronę skarżącą postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

88 Ponadto K. P. zarzucił zaskarżonemu kasacyjnie wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego:

89 - przyjęcie, iż strona skarżąca powinna zgłosić zastrzeżenia do stanowiska Dolnośląskiego Konserwatora Zabytków w ramach odrębnego postępowania, a nie w odwołaniu do decyzji bądź skardze na nią, gdy skarżący nie otrzymując postanowienia Konserwatora Zabytków miał prawo domniemywać, iż przedmiotowe postanowienie należy do orzeczeń, o których mowa w art. 142 K.p.a. na które nie służy odrębne zażalenie,

90 - bezpodstawne uznanie, iż pismo Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 maja 2006 roku pozostające w aktach niniejszej sprawy, nie ma mocy wiążącej dla organu I Instancji wydającego decyzję, szczególnie dla wskazania w jej treści ilości dopuszczalnych kondygnacji,

91 - pominięcie, jako dowodu w sprawie, pisma M. O. kierowanego do organu I Instancji w dniu 7 kwietnia 2009 r., informującego o adresie strony do korespondencji, która ostatecznie wbrew wnioskowi, była przesyłana na inny, niż wskazany w piśmie adres, co winno skutkować nieważnością doręczeń na etapie postępowania przed organem I Instancji,

92 Skarżący kasacyjnie podniósł też zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, poprzez niewłaściwą interpretację przepisu § 2 pkt 3) Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy i uznanie, iż zawiera on katalog zamknięty parametrów i wskaźników kształtowania ładu przestrzennego, gdy użycie przez ustawodawcę słowa "w szczególności" przed wymienieniem określonych parametrów wskaźników, takich jak: linia zabudowy, powierzchnia zabudowy, gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy, czy geometria dachu, wskazuje na to, iż ustalenie w/w wielkości jest konieczne, ale nie wyklucza dodatkowych parametrów, o których była mowa w odwołaniu i w skardze, a które zdaniem skarżącego kasacyjnie są niezbędne dla wyczerpującego ustalenia sposobu zagospodarowania nieruchomości i nie należą do warunków technicznych zabudowy (ilość kondygnacji, odstęp pomiędzy budynkami).

93 Zdaniem skarżącego kasacyjnie Interpretacja taka nie stanowi uchybienia zasady praworządności, gdyż nie prowadzi do stanu, w którym organ działa niezgodnie z przepisami prawa, natomiast, według skarżącego kasacyjnie stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a.

94 Skarżący kasacyjnie podniósł, że na obszarze objętym zaskarżoną decyzją dominuje zabudowa niska, jednorodzinna i dlatego powstająca zabudowa powinna zostać skorelowana z otoczeniem. Podobną opinię przedstawił Konserwator zabytków w piśmie z dnia 9 maja 2006 r., wskazując, iż należy dostosować zabudowę do wysokości historycznej występującej na terenie Muchoboru Wielkiego, to jest dwóch kondygnacji naziemnych przy spadzistym dachu. Pismo to nadal pozostaje w aktach sprawy i nie zostało wycofane z obrotu prawnego, pomimo iż dnia [...] kwietnia 2009 r. Dolnośląski Konserwator Zabytków wydał postanowienie akceptujące projekt decyzji o warunkach zabudowy w obecnym kształcie. Treść decyzji, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie stoi w sprzeczności ze stanowiskiem przedstawionym w roku 2006, określając wyłącznie parametry zabudowy związane z wysokością kalenicy, ryzalitu i kątem nachylenia dachu, pomijając wyraźnie odniesienie do ilości kondygnacji.

95 Skarżący kasacyjnie stwierdził, że nie miał możliwości zaskarżenia wyżej opisanego postanowienia Dolnośląskiego Konserwatora Zabytków w inny sposób niż w odwołaniu do decyzji, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż nie zostało ono mu doręczone, pomimo wskazania przez organ I Instancji w piśmie z dnia 24 kwietnia 2009 r. skierowanym do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na obowiązek bezpośredniego doręczenia stronom postępowania postanowienia wydanego przez wyżej wskazany organ uzgadniający, co sugerowało stronie skarżącej, iż ma do czynienia z postanowieniem, o którym mowa w art. 142 K.p.a., od którego nie przysługuje zażalenie. Zasadność tego stanowiska tłumaczy też to, że postanowienie Konserwatora wydane w trybie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym ma charakter uznaniowy.

96 Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, w ocenie skarżącego kasacyjnie, wbrew dokumentom posiadanym w niniejszej sprawie, to jest zwrotkom pism wysłanych stronom w toku postępowania, że pełnomocnik skarżącego otrzymał postanowienie nr [...], podczas gdy zwrotki pism wysyłanych przez Konserwatora Zabytków nie zostały dołączone do akt sprawy prowadzonej przed Sądem. Akta te zawierają jedynie zwrotki pism wysyłanych w imieniu Prezydenta Wrocławia, Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

97 Zdaniem skarżącego kasacyjnie wbrew stanowisko SKO we Wrocławiu, podzielonemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie istnieją przeszkody natury prawnej, które uniemożliwiłyby w decyzji o warunkach zabudowy dookreślenie dodatkowych parametrów, którym w tym przypadku miałaby być ilość kondygnacji oraz odległość pomiędzy planowanymi budynkami, w szczególności w sytuacji, gdy zabezpieczałyby one interes wszystkich stron postępowania oraz były zgodne z parametrami zawartymi w decyzji. Prawodawca określając w § 2 pkt 3) rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy katalog parametrów i wskaźników kształtowania ładu przestrzennego, otwiera ten katalog, używając słowa "w szczególności" przed wymienieniem określonych parametrów i wskaźników, takimi jak: linia zabudowy, powierzchnia zabudowy, gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy, czy geometria dachu. Jak z tego wynika ustalenie wyżej wskazanych wielkości jest konieczne, ale nie wyklucza określenia dodatkowych parametrów na przykład ilości kondygnacji, czy odległości pomiędzy budynkami, będącej wykładnikami gęstości zabudowy, których domaga się strona skarżąca. Interpretacja wyżej wskazanego przepisu zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zdaniem skarżącego kasacyjnie niezgodna z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a., podobnie jak brak działań organów wydających zaskarżoną decyzję w kierunku wyjaśnienia kwestii przesłania stronie skarżącej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowienia uzgadniającego decyzję.

98 Zdaniem skarżącego kasacyjnie, dodatkowe określenie postulowanych przez niego parametrów zabudowy nie stałoby w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, a pozwoliłoby na skuteczną ochronę interesów wszystkich stron postępowania, uniemożliwiając wnioskodawcy ewentualne, niekorzystne dla właścicieli działek sąsiednich, manipulacje parametrami i wskaźnikami określonymi w decyzji na etapie projektu budowlanego bądź samego procesu realizacji inwestycji.

99 W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

100 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

101 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

102 Skarga kasacyjna wniesiona przez K. P. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

103 Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skoro przepis wyraźnie stanowi, że "sąd może" przeprowadzać dowody uzupełniające z dokumentów, a nie, że "sąd ma obowiązek", to nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji z urzędu dowodu z dokumentu nie może być uznane za naruszenie wyżej wskazanego przepisu.

104 Odnośnie do zarzutu pominięcia dowodu z pisma M. O. z dnia 6 kwietnia 2009 r. (data wpływu Wydziału Architektury i Budownictwa: 7 kwietnia 2009 r.) stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie miał podstaw do tego, by dopuszczać dowód z tego dokumentu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Na podstawie tego przepisu przeprowadzane są bowiem dowody, które nie zostały przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem wyżej wskazany dokument znajduje się w aktach postępowania administracyjnego (k – 71 akt administracyjnych sprawy).

105 Postanowienie Dolnośląskiego Konserwatora Zabytków wydane zostało w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 § 1 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Z art. 106 § 5 K.p.a. wynika z kolei, że zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Skoro na postanowienie wydane przez Dolnośląskiego Konserwatora Zabytków w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 106 § 1 K.p.a. przysługuje zażalenie, to nie mogło być ono zaskarżone wraz z odwołaniem wniesionym od decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 142 K.p.a.

106 Możliwość zaskarżenia postanowienia w trybie art. 142 K.p.a. nie zależy od woli strony lecz od tego, czy jest to postanowienie, na które nie służy zażalenie. O tym, czy na postanowienie nie służy zażalenie rozstrzyga przepis prawa, a nie przypuszczenia strony postępowania.

107 Odnosząc się do zarzutu skarżącego kasacyjnie, że postanowienie Dolnośląskiego Konserwatora Zabytków nie zostało mu doręczone stwierdzić należy, że nawet gdyby hipotetycznie założyć, że taka sytuacja miała miejsce, to nie skutkowałaby ona powstaniem uprawnienia do zaskarżenia tego postanowienia w trybie art. 142 K.p.a. Możliwość zaskarżenia postanowienia w tym trybie nie jest bowiem uzależniona od niedoręczenia stronie postanowienia, na które przysługuje zażalenie, tylko od wydania postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie.

108 Jeśli, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, postanowienie to nie zostało mu doręczone, to mogłoby to być ewentualnie podstawą do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w którym postanowienie to wydano. Skarżący kasacyjnie ma tego świadomość, gdyż w skardze kasacyjnej zawarł informację, że złożył taki wniosek do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (str. 7 skargi kasacyjnej).

109 Możliwość zaskarżenia postanowienia uzgodnieniowego w trybie art. 142 K.p.a. nie powstaje również z samego faktu, że postanowienie to ma charakter uznaniowy.

110 Za niezasadny uznać należy też podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Z przepisu tego wynika, że ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

111 Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego kasacyjnie wyroku z treści tego przepisu nie wynika wprost konieczność określenia ilości kondygnacji mających powstać budynków oraz minimalnej odległości pomiędzy poszczególnymi budynkami.

112 Zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji wskazały, że nie ma potrzeby określania tych parametrów w decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zostaną one określone w pozwoleniu na budowę z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponowne przytaczanie tych argumentów jest niecelowe. Brak jest podstaw do przyjęcia, że wyrażając wyżej przytoczone stanowisko organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w naruszyły wynikający z art. 7 K.p.a. wymóg stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli

113 Z powyższych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.