Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2017 r., II OSK 1743/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2017 r., II OSK 1743/15

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2195/14 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2195/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. z siedzibą w L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

3 Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

4 Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 j.t, dalej jako K.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku D. K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], znak: [...] - w części dotyczącej działki nr ew. [...] w miejscowości G. i działki nr ew. [...] (dawniej nr ewid. [...]) w Ł. - zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia dla P. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na rozbudowę sieci napowietrznej niskiego napięcia od słupa nr [...] do słupa nr [...] i od słupa nr [...] do słupa nr [...], zasilanej ze stacji trafo G., na budowę przyłącza energetycznego do budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Ł. gmina T., wymianę przyłączy energetycznych do budynków na działkach nr [...],[...],[...]; odpowiednio wg projektu budowlanego na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w Ł. - obręb [...] - jedn. ew. [...] T. i działkach nr [...],[...],[...] w G. - obręb [...] - jedn. ew. [...] T., oraz umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty Mieleckiego w części dotyczącej działki nr [...] w Ł.

5 Od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. odwołanie złożył L. K.

6 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...] w miejscowości G. i działki nr ew. [...] w Ł. oraz stwierdził nieważność decyzji Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. w wyżej wymienionej części, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2014 r.

7 Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. przewiduje budowę linii elektroenergetycznej na działkach stanowiących współwłasność D. K. poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wytyczonymi decyzją Wójta Gminy Tuszów Narodowy z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji pod nazwą "Rozbudowa linii napowietrznej niskiego napięcia od słupa nr [...] do słupa nr [...], zasilanej ze stacji trafo G. na dz. nr [...],[...],[...] w m. G. Budowa przyłącza energetycznego kablowego do budynku mieszkalnego na działce nr [...], na dz. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w m. Ł. gmina T. ". Zgodnie z ustaleniami tej decyzji Wójta Gminy Tuszów Narodowy, linia elektroenergetyczna miała przebiegać w odległości około 1 m na południe od granicy działki nr [...] z działką nr [...], przy czym na odcinku od zachodniej granicy działki nr [...] do słupa nr [...] miała to być linia kablowa. Natomiast projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. przewiduje budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej na odcinku od zachodniej granicy działki nr [...] do słupa nr [...], poza ww. liniami rozgraniczającymi, w większości na działce nr ew. [...], co oznacza przesunięcie projektowanej linii o ok. [...] m w głąb nieruchomości wnioskodawczyni.

8 Wobec powyższego zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. poz. 1623, ze zm.) nie budzi w omawianej sprawie żadnych wątpliwości. Naruszenie to wywołuje również skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Poza ewidentnym brakiem respektu dla zasad zagospodarowania terenu przewidzianych w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji ma też miejsce zwiększona uciążliwość w korzystaniu z nieruchomości złożonej z działek nr [...] i [...], przez którą w odległości około 12 m od północnej granicy nieruchomości, a nie jak zakładano pierwotnie bezpośrednio przy granicy, poprowadzono linię elektroenergetyczną, dodatkowo utrudniając zagospodarowanie nieruchomości projektując zamiast linii kablowej linię napowietrzną łącznie z ustawieniem na tej nieruchomości słupów. Tym samym decyzja Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...] w miejscowości G. i działki nr ew. [...] w Ł. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

9 Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził aby decyzja Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...] w miejscowości G. i działki nr ew. [...] w Ł. w sposób rażący naruszała inne przepisy prawa. W szczególności wskazał, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane.

10 Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. w części dotyczącej działki nr [...], obr. Ł. stwierdził, że wszczęte na wniosek D. K. postępowanie podlega umorzeniu. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w postępowaniu nieważnościowym, prowadzonym w stosunku do decyzji wydanej w sprawie inwestycji liniowej, mówiąc o obowiązkach organu nadzorczego, należy rozróżnić granice kontroli decyzji w ramach przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., od granic kontroli decyzji wyznaczonych trasą przebiegu inwestycji przez poszczególne nieruchomości, należące do różnych właścicieli i tym, kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony, to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy, czyli decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, bez względu na granice zgłoszonego żądania strony. Organ odwoławczy wskazał na wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 364/05. Zakres interesu prawnego D. K. nie obejmuje działki nr [...], obr. Ł. - właścicielem tej działki jest obecnie Województwo Podkarpackie, natomiast jej zarządcą jest Podkarpacki Zarząd Dróg Wojewódzkich, co potwierdza treść księgi wieczystej nr [...].

11 Odnosząc się do treści odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że pomimo tego iż jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] podział działki nr [...] nastąpił przed wydaniem decyzji Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r., okoliczność ta nie świadczy o wydaniu tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa - integralną częścią decyzji jest bowiem projekt budowlany przedstawiający między innymi przebieg projektowanej linii. W związku z powyższym, mimo że podział działki nr [...] nie został uwzględniony w toku postępowania zakończonego decyzją Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. naruszenie to nie wywołuje skutków społeczno - gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa - lokalizacja projektowanej linii istotna z punktu widzenia realizacji inwestycji i oddania jej do użytkowania jest odczytywana na podstawie projektu zagospodarowania terenu, przy czym bez znaczenia jest tu kwestia nieuwzględnienia podczas wydawania decyzji podziału działki.

12 Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła P. S.A. z siedzibą w L., Oddział w R, wnosząc o jej uchylenie w całości zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

13 – art. 7, 77 oraz 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego,

14 – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż decyzja Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r., w części dotyczącej działki nr ew. [...] w miejscowości G. i działki nr ew. [...] w Ł., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym stwierdzenie nieważności ww. decyzji, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące możliwość stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej,

15 – art. 156 § 2 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...] w miejscowości G. i działki nr ew. [...] w Ł., podczas gdy ww. decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne,

16 – art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie w części decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...] w miejscowości G. i działki nr ew. [...] w Ł., podczas gdy brak jest uzasadnionych podstaw do uchylenia ww. decyzji,

17 – art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak powołania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji w odniesieniu do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...] w miejscowości G. i działki nr ew. [...] w Ł.,

18 – art. 35. ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie istnienia niezgodności projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011r. w części dotyczącej działki nr ew. [...] w miejscowości G. i działki nr ew. [...] w Ł., z decyzją Wójta Gminy Tuszów Narodowy z dnia [...] marca 2010r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy takiej niezgodności brak.

19 W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

20 Wyrokiem z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2195/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

21 W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ nadzoru prawidłowo przeanalizował i ocenił weryfikowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. uznając, iż dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w części dotyczącej działki nr ew. [...] w miejscowości G. i działki nr ew. [...] w Ł., jak również, że zaszły podstawy do umorzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej działki nr ew. [...].

22 Postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek D. K. i decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, bez względu na granice zgłoszonego żądania strony. W sprawie inwestycji liniowej, mówiąc o obowiązkach organu nadzorczego, należy rozróżnić granice kontroli decyzji w ramach przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., od granic kontroli decyzji wyznaczonych trasą przebiegu inwestycji przez poszczególne nieruchomości, należące do różnych właścicieli i tym, kto złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.

23 Sąd uznał, że zakres interesu prawnego D. K. nie obejmuje działki nr [...], obr. Ł. Właścicielem tej działki jest obecnie Województwo Podkarpackie, natomiast jej zarządcą jest Podkarpacki Zarząd Dróg Wojewódzkich, co potwierdza treść księgi wieczystej. Tym samym za prawidłowe należało uznać stanowisko organu, umarzające postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w zakresie odnoszącym się co do działki nr ew. [...], obr. Ł.

24 Ponadto, w odniesieniu do zarzutów podanych w odwołaniu Sąd zauważył, że słusznie organ nadzoru wskazał, że dokonanie wycinki drzew przez firmę, która jak twierdzi strona, nie posiadała takich uprawnień, pozostaje bez wpływu na postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, poszkodowany może domagać się odszkodowania na zasadach określonych w prawie cywilnym. Organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w czasie wydania decyzji objętej wnioskiem. Okoliczność pozbawienia D. K. prawa do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Mieleckiego może stanowić ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania, z uwagi na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

25 Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

26 Sąd stwierdził, że decyzja Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. została wydana w oparciu o decyzję Wójta Gminy Tuszów Narodowy z dnia [...] marca 2010 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego. Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiał załącznik graficzny do ww. decyzji Wójta Gminy Tuszów Narodowy z dnia [...] marca 2010 r..

27 Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. przewidywał budowę linii elektroenergetycznej na działkach stanowiących współwłasność D. K. poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wytyczonymi decyzją Wójta Gminy Tuszów Narodowy z dnia [...] marca 2010 r. Zgodnie z ustaleniami ww. decyzji Wójta Gminy Tuszów Narodowy z dnia [...] marca 2010 r. linia elektroenergetyczna miała przebiegać w odległości ok. 1 m na południe od granicy działki nr [...] z działką nr [...], przy czym na odcinku od zachodniej granicy działki nr [...] do słupa nr [...] miała to być linia kablowa. Natomiast projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], przewiduje budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej na odcinku od zachodniej granicy działki nr [...] do słupa nr [...], poza ww. liniami rozgraniczającymi, w większości na działce nr ew. [...], co oznacza przesunięcie projektowanej linii o ok. 10 m w głąb nieruchomości wnioskodawczyni.

28 Sąd podzielił stanowisko organu, że wobec powyższego naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie budzi w omawianej sprawie żadnych wątpliwości. Podkreślił, że naruszenie to wywołuje również skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Jakkolwiek badanie prawidłowości decyzji przeprowadzane jest w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący na dzień jej wydania, to jednak powyższa zasada nie znajduje zastosowania w odniesieniu do oceny społeczno-gospodarczych skutków stwierdzonego uchybienia. W niniejszej sprawie, poza ewidentnym brakiem respektu dla zasad zagospodarowania terenu przewidzianych w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji, Sąd wskazał także na zwiększoną uciążliwość w korzystaniu z nieruchomości złożonej z działek nr [...] i [...], przez którą w odległości około 12 m od północnej granicy nieruchomości, a nie jak zakładano pierwotnie bezpośrednio przy granicy, poprowadzono linię elektroenergetyczną, utrudniając w ten sposób zagospodarowanie nieruchomości, projektując zamiast linii kablowej, linię napowietrzną łącznie z ustawieniem na tej nieruchomości słupów.

29 Zdaniem Sądu, argumentacja skarżącej w tym zakresie przedstawiona w skardze, nie może zniweczyć powyższych ustaleń organu nadzoru II instancji. Nie znajduje ona odzwierciedlenia w aktach sprawy. Ponadto, mimo że wcześniej, jak twierdzi Spółka, strona zgodziła się na taki przebieg linii w drodze umowy, obecnie jest ona kwestionowana przez L. K., który podnosi, że została sfałszowana, zaś właściciele nieruchomości nie zgadzają się na taki przebieg linii.

30 Zdaniem Sądu, powyższe świadczy o wydaniu decyzji Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...] w miejscowości G. i działki nr ew. [...] w Ł. z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

31 Jednocześnie Sąd nie stwierdził, aby weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, poza wyżej wskazaną wadą, dotknięta była rażącym naruszeniem prawa.

32 Sąd podzielił argumentację Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż okoliczność, że podział działki nr [...] nastąpił przed wydaniem decyzji Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r., nie świadczy o tym, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem integralną częścią decyzji jest projekt budowlany przedstawiający między innymi przebieg projektowanej linii. W związku z powyższym, mimo że podział działki nr [...] nie został uwzględniony w toku postępowania zakończonego decyzją Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. naruszenie to nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Lokalizacja projektowanej linii istotna z punktu widzenia realizacji inwestycji i oddania jej do użytkowania jest odczytywana na podstawie projektu zagospodarowania terenu, przy czym bez znaczenia jest tu kwestia nieuwzględnienia podczas wydawania decyzji podziału działki.

33 Ponadto Sąd zauważył, iż okoliczność, że w aktach Starosty Mieleckiego nie ma pełnomocnictwa upoważniającego K. D. do reprezentowania P. S.A. nie oznacza automatycznie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. K. D. do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył pełnomocnictwo upoważniające go do działania w imieniu P. Sp. z o.o. Ze znajdującego się w aktach organu stopnia podstawowego odpisu z rejestru przedsiębiorców nr [...] wynika, że P. Sp. z o.o. została w całości przejęta przez P. S.A. na podstawie uchwał walnych zgromadzeń tych Spółek z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nie można wykluczyć, że udzielone przez P. Sp. z o.o. K. D. pełnomocnictwo z dnia [...] sierpnia 2008 r. na mocy uchwały P. S.A. zachowało swoją ważność w ramach Spółki przejmującej. Ponadto, w odwołaniu od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2013 r., znak: [...] P. S.A. oświadczyła, że potwierdza wszelkie czynności dokonane w jej imieniu przez K. D. w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...]. W ocenie Sądu, organ II instancji prawidłowo uznał, że wobec powyższego stwierdzone przez Wojewodę Podkarpackiego naruszenie art. 64 § 2 K.p.a. nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, a tym samym nie można mu przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa.

34 Nie każde naruszenie przepisu, będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym, będzie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd zauważył że inwestor przedstawił kompletny projekt budowlany sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, a także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).

35 W ocenie Sądu, słusznie organ odwoławczy uznał, że fakt, iż jako adresata decyzji Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. wskazano P. Sp. z o.o., a więc Spółkę, która została w całości przejęta przez P. S.A. na podstawie uchwał walnych zgromadzeń tych Spółek z dnia [...] sierpnia 2010 r., nie powoduje, że decyzja w tym zakresie dotknięcia jest kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

36 Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 350/06).

37 Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie w imieniu wnioskodawcy działał jako pełnomocnik K. D., którego czynności dokonane w postępowaniu zostały potwierdzone przez P. S.A. w odwołaniu od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2013 r., znak: [...]. Tym samym postępowanie zakończone wydaniem weryfikowanej w niniejszym postępowaniu decyzji Starosty Mieleckiego było prowadzone wobec strony P. S.A., a jedynie w decyzji błędnie określono adresata jako nieistniejącą już P. Sp. z o.o.

38 Nie zaistniała także przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji, z uwagi na wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 K.p.a.). Wzniesienie obiektów budowlanych określonych w pozwoleniu na budowę nie oznacza, że decyzja o tym pozwoleniu wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., a powoduje wyłącznie skutki faktyczne. Z nieodwracalnością mamy do czynienia, w sytuacji, w której niezbędne są działania, których organ administracyjny z braku podstawy prawnej nie może podjąć (ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia nieodwracalnego skutku prawnego przez wydanie decyzji), ani nie może wydać aktu administracyjnego indywidualnego, ani nie może wszcząć postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2220/12).

39 Taka sytuacja, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiła, a nadto strona skarżąca, nie przedstawiła, w czym upatruje owe nieodwracalne skutki prawne w następstwie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r.

40 Sąd stwierdził, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji w odniesieniu do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r., co wynika z uzasadnienia decyzji, stanowiła wada rażącego naruszenia prawa, a więc określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zaś zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a tym samym nie można w tym zakresie stwierdzić naruszenia art. 107 § 1 K.p.a.

41 Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła P. S.A. z siedzibą w L. podnosząc zarzuty naruszenia:

42 1. art. 145 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sytuacji gdy organ nie zgromadził i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz nie dokonał wszechstronnej oceny; zgromadzonego materiału dowodowego;

43 2. art. 145 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sytuacji, gdy organ II instancji błędnie uznał, iż decyzja Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...] w miejscowości G. i działki nr ew. [...] w Ł., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym stwierdził nieważność ww. decyzji, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące możliwość stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej;

44 3. art. 145 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sytuacji gdy stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...] w miejscowości w G. i działki nr ew. [...] w Ł. wywołała nieodwracalne skutki prawne;

45 4. art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sytuacji, gdy brak było uzasadnionych podstaw do uchylenia w części decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...] w G. i działki nr ew. [...] w Ł.;

46 5. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. nr 89 poz. 414) poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu istnienia niezgodności projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...] w miejscowości G. i działki nr ew. [...] w Ł., z decyzją Wójta Gminy Tuszów Narodowy z dnia [...] marca 2010 r., w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy takiej niezgodności brak.

47 Skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że stosownie do art. 35 ust. 1. pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

48 Zdaniem Spółki, nie można zgodzić się zarówno z ustaleniami organu II instancji i Sądu rozpoznającego skargę jakoby usytuowanie spornej linii energetycznej na działkach nr [...] i [...] nie mieściło się w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji wytyczonych decyzją Wójta Gminy Tuszów Narodowy z dnia [...] marca 2010 r.,

49 Niezależnie od powyższego projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] przewiduje budowę urządzeń infrastruktury przesyłowej zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wyznaczonymi przez Wójta Gminy w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Spółki, należy z całą stanowczością stwierdzić, że zarówno w decyzji Wójta Gminy, a następnie w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty, która jednocześnie udzielała pozwolenia na budowę, jak również w rzeczywistości, urządzenia infrastruktury energetycznej, przebiegają przez działkę [...] w odległości około 1 m na południe od granicy ww. działki z działką nr [...].

50 Nie powinien również umknąć fakt, że w projekcie budowlanym zaznaczono przebiegającą ówcześnie przez działkę nr [...] linię energetyczną, która zgodnie z załącznikiem graficznym do projektu została zdemontowana wraz ze słupami nr [...] i nr [...], z uwagi na inwestycję. Powyższe twierdzenia mają również swoje odzwierciedlenie w umowie z dnia [...] sierpnia 2010 r. zawartej pomiędzy Spółką, a L. K. i D. K. Należy zatem wyrazić przekonanie, że w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do uznania jakoby decyzja Starosty Mieleckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...] w miejscowości G. i działki nr ew. [...] w Ł. naruszała prawo w sposób rażący skutkujący możliwość stwierdzenia nieważności decyzji.

51 Skoro usytuowanie urządzeń energetycznych na spornych działkach w projekcie budowlanym oraz użycie przez skarżącego stosownych materiałów odpowiada treści decyzji Wójta Gminy w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, to o żadnym naruszeniu prawa w niniejszej sprawie nie może być mowy. Nawet gdyby przyjąć, że przy ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przewidywano instalację kablową w miejsce linii napowietrznej, to takowe naruszenie prawa nie miałoby znamion rażącego.

52 Spółka podkreśliła, że po wykonaniu inwestycji został przez uprawnionego geodetę sporządzony operat geodezyjny powykonawczy, który potwierdza, że na działce nr [...] inwestycja w postaci budowy urządzeń infrastruktury przesyłowej została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym.

53 Mając powyższe na uwadze, zdaniem Spółki, należy dojść do wniosku, iż istnieje zgodność realizacji inwestycji oraz jej odpowiednie zgodne z faktycznym przebiegiem posadowienie z granicami ujawnionymi w zasobie geodezyjnym, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż na działce nr [...] inwestycja w postaci budowy urządzeń infrastruktury przesyłowej została zrealizowana zgodnie z projektem budowlanym.

54 Ponadto nie wiadomo na czym opiera się zapatrywanie, że projektowana linia została przesunięta o ok. 10 m w głąb nieruchomości wnioskodawczym w sytuacji, gdy z załączników graficznych projektu budowlanego wyraźnie wynika, iż linia energetyczna przebiegać ma wzdłuż granicy między działkami o nr ew. [...] i [...] w ramach terenu inwestycji wytyczonego decyzją Wójta Gminy.

55 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

56 Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

57 Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

58 Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez P. S.A. z siedzibą w L. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

59 Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. organy administracji dokonywały oceny, czy projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę nie narusza wymogów wynikających z decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Organ administracji dysponował decyzją o pozwoleniu na budowę, projektem budowlanym oraz decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był więc wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego była błędna. Ocena ta nie narusza bowiem zasad wiedzy i doświadczenia życiowego.

60 Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt budowlany jest w części niezgodny z decyzją o ustaleniu celu publicznego w odniesieniu do przebiegu linii energetycznej. Kwestia ta została szczegółowo opisana zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Stanowisko Sądu I instancji należy w pełni podzielić. Nie ma konieczności ponownego przytaczania wskazanych na poparcie tego stanowiska argumentów.

61 Analogicznie ocenić należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 K.p.a. Również w tym przypadku podzielić należy stanowisko Sądu I instancji oraz przytoczone na jego poparcie argumenty, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

62 Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. W sytuacji, gdy organ odwoławczy zasadnie uznał, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w części z naruszeniem prawa organ ten miał obowiązek uchylić decyzję organu I instancji odmawiającą stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Jak to zostało już wcześniej wskazane istniały podstawy do stwierdzenia w części nieważności pozwolenia na budowę.

63 Brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponownie stwierdzić należy, że z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę jest w części niezgodny z decyzją o ustaleniu celu publicznego w odniesieniu do przebiegu linii energetycznej. Tym samym rażąco naruszony został wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wymóg sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaznaczyć przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu tego przepisu to decyzja o warunkach zabudowy oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

64 Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że inwestycja została wykonana zgodnie z projektem nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. To nie wykonanie decyzji jest bowiem wadliwe. Wadliwy jest tylko projekt budowlany, na podstawie którego została ona wykonana. Okazało się, iż wspomniany wyżej projekt jest w części niezgodny z prawem.

65 Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.