Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2017 r., II OSK 1597/15

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2017 r., II OSK 1597/15

Sentencja

1 Dnia 24 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1398/14 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 25 lutego 2015r., sygn. akt II SA/Rz 1398/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2014r. w przedmiocie umorzenia postępowania.

3 Wspomniany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym :

4 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] prowadził postępowanie w sprawie istotnych odstępstw przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na działce [...] w [...]. W toku postępowania ustalono, że realizując ww. budynek, jego inwestorzy – H. G. i J. G. dokonali istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia, udzielonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 1997 r. nr [...]. Dokonane odstępstwa polegały na wybudowaniu segmentu budynku bliźniaczego wyższego niż przewidywał projekt oraz zmianie usytuowania wejścia do budynku. Postanowieniem z dnia [...] 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, PINB miasta [...]zobowiązał inwestorów do opracowania i przedłożenia inwentaryzacji robót budowlanych, związanych z budową ww, obiektu, uwzględniającej dokonane zmiany. Po przedłożeniu wymaganej dokumentacji, opracowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] umorzył postępowanie decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...]. W jej motywach wskazał na treść inwentaryzacji, z której wynika, że dokonane zmiany w stosunku do pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego nie oddziaływują w sposób bezpośredni na działki sąsiednie, a sam budynek nie wymaga wykonania dodatkowych robót w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami. Wskazano ponadto, że w dniu 17.10.2004 r. inwestorzy zawiadomili organ nadzoru o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku i zawiadomienie to zostało przyjęte bez zastrzeżeń. Powyższe okoliczności czyniły prowadzone postępowanie bezprzedmiotowym i obligowały do jego umorzenia. W odwołaniu od tej decyzji S. S. wniósł o doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, w zakresie usytuowania wejścia do budynku. Jego zdaniem usytuowanie wejścia od strony południowo - wschodniej, zamiast jak przewidziano w projekcie od strony północno -zachodniej, utrudnia korzystanie z wjazdu na jego posesję, a zatem bezpośrednio oddziałuje na nieruchomość stanowiącą jego własność. Po rozpatrzeniu tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [..] 2014 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie w sprawie istotnych odstępstw, które powstały przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przez H. P. – G. i J. G.na działce nr [...] w [...] - w całości. W uzasadnieniu organ podał, że stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] było prawidłowe, jednakże sentencja uchylonej decyzji wymagała reformacji. Organ I instancji nie określił bowiem, jak stanowi wprost treść art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: "k.p.a.") czy postępowanie podlegało umorzeniu w całości, czy w części. Ponadto sentencja zawierała błędnie wskazanie nazwisko inwestorki (z akt sprawy wynika, że nosi ona nazwisko dwuczłonowe –H. P. – G.).

5 Zdaniem organu odwoławczego w trakcie realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego niewątpliwie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednakże odstępstw dokonano przed wprowadzeniem do ustawy Prawo budowlane definicji "odstępstw istotnych", tj. przed 31 maja 2004 r. W takiej sytuacji o kwalifikacji odstępstw decyduje organ administracji i w rozpatrywanej sprawie dokonane odstępstwa słusznie uznano za odstępstwa istotne, co obligowało do wdrożenia procedury naprawczej określonej w art. 50 i 51 ww. ustawy. Brak było przy tym przesłanek do wstrzymania wykonania robót budowlanych w myśl. art. 50 ustawy, gdyż roboty związane z budową obiektu zostały zakończone. Nie było zatem również podstaw prawnych do nałożenia obowiązku opracowania projektu zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3), gdyż zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku gdy roboty budowlane zostały zakończone, zastosowanie mają wyłącznie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3. Słusznie zatem organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót, a po stwierdzeniu, że zrealizowany budynek mieszkalny nie narusza przepisów prawa, w tym przepisów techniczno - budowlanych, umorzył prowadzone postępowanie. Brak było bowiem podstaw do wydania decyzji o rozbiórce obiektu, zaniechaniu prowadzenia dalszych robót budowlanych lub doprowadzeniu go do stanu zgodnego z przepisami.

6 W skardze na tę decyzję S. S. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego organy obu instancji wadliwie ustaliły stan faktyczny sprawy, gdyż stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego obligowały do wdrożenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Tym bardziej, że zmiana usytuowania wejścia do przedmiotowego budynku znacznie utrudnia użytkowanie jego nieruchomości, a zatem w rozpatrywanym stanie faktycznym zachodzą immisje w rozumieniu art. 144 Kodeku cywilnego.

7 Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wad i uchybień zaskarżonej decyzji nie stwierdził.

8 Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i ma charakter reformatoryjny. Uzupełniające postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organ II instancji. Ustalone w nim zostało, że poprzednio Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] prowadził postępowanie dotyczące legalności budynku gospodarczego na działce [...] własności S. S. oraz usytuowania studni i szamba na działce [...] J. G. i H. P.-G.. Postępowanie to zakończyło się ugodą zatwierdzoną przez organ postanowieniem z dnia [...] 2005 r. W toku postępowania uzupełniającego dołączono też do akt kserokopię decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 2002 r. o przeniesieniu na H. P.-G. i J. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w [...], udzielonego J. i M. D. decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 1997 r. nr [...]. Zgodnie z tym pozwoleniem kubatura budynku miała wynosić 897 m3, wejście do budynku zostało zaprojektowane od strony zachodniej, przewidziano też wejście na taras ziemny od strony południowej, w budynku przewidziano częściowe podpiwniczenie z wejściem z dobudowanej części gospodarczej. Ustalenia organów dokonane na podstawie oględzin i inwentaryzacji powykonawczej wskazują, że inwestorzy zmienili lokalizację wejścia do budynku, wykonując je od strony wschodniej i zwiększając ilość schodów, wykonali dodatkowe podpiwniczenie pod pozostałą częścią budynku mieszkalnego i obniżyli poziom posadzki w garażu. Zamiast wejścia do piwnic z dobudowanej części gospodarczej wykonane zostały 2 wejścia do suteren od strony zachodniej, wykonany został również taras o szerokości 2,45 m na słupach betonowych wraz z 12 schodami. W wyniku dokonanych zmian powstał budynek o kubaturze 978,3 m3 i wysokości 9,33 m. Zmiany dokonane w stosunku do zatwierdzonego projektu i udzielonego w 1997 r. pozwolenia na budowę prawidłowo ocenione zostały jako "istotne odstępstwa", słusznie też organ uznał, że odpowiedzialność za ich dokonanie obciąża H. P. – G. i J. G., którzy przejęli wszelkie prawa i obowiązki wynikające z przeniesionego na nich pozwolenia na budowę.

9 W przypadku istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę bądź przepisów zastosowanie znajduje tryb legalizacji określony w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Pierwszy z wymienionych przepisów nakazuje wstrzymanie robót budowlanych, jeśli są jeszcze prowadzone. W dalszej kolejności organ wydaje decyzję, w której nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3). Dalej tryb postępowania określa art. 51 ust. 4 tej ustawy, stanowiąc, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót albo - jeżeli budowa zastała zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W ostatnim zdaniu tego przepisu ustawodawca zastrzegł, że w ww. decyzji nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W rozpoznawanej sprawie bezspornymi okolicznościami są: zakończenie budowy oraz 10 - letnie użytkowanie obiektu, potwierdzone przez inwestorów zawiadomieniem z 17.10.2004 r. o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania. Zwłaszcza ta ostatnia okoliczność ma w ocenie Sądu zasadnicze znaczenie. W świetle bowiem art. 51 ust. 4, w sytuacji gdy pozwolenie na budowę zostało skonsumowane i w sposób przewidziany przepisami i bez sprzeciwu organu przystąpiono do użytkowania budynku, zarówno nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, jak i będące tego konsekwencją nałożenie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - nie jest możliwe.

10 W ocenie Sądu ten zatem przepis, nie zaś art. 51 ust. 7, jak wskazuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zadecydował o przyjętym w rozpoznawanej sprawie trybie naprawczym, jednakże kwestia ta nie miała wpływu na wynik sprawy. .

11 Prawidłowo bowiem organ I instancji nałożył obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót przy budowie przedmiotowego budynku na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowane, prawidłowo też ocenił te roboty - jako nie naruszające przepisów, w tym warunków technicznych obowiązujących w dacie ich wykonanie, oraz jako nie powodujące zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Trafna jest argumentacja organu II instancji w zakresie właściwych w rozpoznawanej sprawie przepisów technicznych - jest to rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140, ze zm.), które stosuje się, jeśli przed dniem wejścia w życie kolejnego rozporządzenia - Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów (§ 330 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r.). W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce w związku z uzyskaniem pozwolenia na budowę w 1997 r. i jego przeniesieniem na H. P. – G. i J. G. decyzją z dnia [...] 2002 r. Z akt sprawy wynika, że przepisy właściwego w sprawie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1994 r. nie zostały naruszone, co dotyczy także usytuowania tarasu oraz wejścia do budynku. W sytuacji zaś zgodności z przepisami technicznymi podnoszone w skardze argumenty związane z utrudnieniami wjazdu na sąsiednią posesję skarżącego nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu czyli doprowadzić do wydania jednej z decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy Prawo budowlane, nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego czy nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Tego rodzaju decyzje mogłyby zostać wydane wyłącznie w sytuacji naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, bądź stworzenia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska. Takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą, a zatem zaistniały podstawy do umorzenia postępowania wobec braku podstaw do jego dalszego prowadzenia.

12 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. S. reprezentowany przez pełnomocnika domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi i instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

13 1.naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a, oraz art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przejawiające się tym, iż Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo iż decyzja wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stoi w sprzeczności z ustalonym przez organ administracji stanem faktycznym.

14 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art 50 i 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn, Dz, U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm. ) poprzez uznanie przez Sąd, że nie zastosowanie postępowania naprawczego określonego w powyższych przepisach, było prawidłowe, mimo uznania przez organ administracji wystąpienia "istotnego odstępstwa". Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, iż pomimo stwierdzenia istotnego odstępstwa w realizacji budowy budynku, poczynione roboty budowlane są zgodne z przepisami technicznymi. Zdaniem Skarżącego usytuowanie wejścia do budynku oraz tarasu naruszaja przepisy prawa, w tym warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W związku z tym zastosowanie winny mieć przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy Prawo Budowlane, w postaci wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych.

15 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

16 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

17 Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art.183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

18 Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

19 Mając na uwadze, iż zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarówno zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów procesowych, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumpcji tak ustalonego stanu faktycznego sprawy pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego.

20 Analizując zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania przejawiającego się w nie zastosowaniu przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie, mimo że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stoi w sprzeczności z ustalonym stanem faktycznym, należy wskazać, iż zarzut ten nie mógł zostać uwzględniony albowiem jest nieprecyzyjny, kasator nie wskazał jakiego środka Sąd I instancji nie zastosował.

21 W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art.50 i art.51 ust.1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie nie wymienia, ani nie wskazuje który przepis rozporządzenia został naruszony i w jakim zakresie. Należy wskazać, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było nie w trybie legalizacyjnym, ale "istotnych odstępstw" od warunków pozwolenia na budowę. Przepisy art.50 i 51 P.b. mają również zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach oraz robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia, jednak niezgodnie ze zgłoszeniem. Mając do czynienia z obiektem budowlanym zrealizowanym częściowo legalnie, a częściowo nielegalnie, organ musi ustalić zakres prac wykonywanych jako samowola budowlana, bo zakres ten determinuje tryb w jakim powinien prowadzić postępowanie zmierzające do likwidacji skutków samowoli budowlanej. Jeśli organ prowadzący postępowanie uzna, iż wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym, bądź organ nie ma wstępnych zastrzeżeń co do wykonanych robót budowlanych, to jednak ze względu na brak odpowiedniej dokumentacji czy samowolne wykonanie robót, na podstawie art.51 ust.1 pkt 2 P.b. nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, tak aby doprowadzić je do zgodności ze standardami. Zobowiązanie to może polegać na obowiązku przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz jak również wykonania robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie inwestorzy w dniu 10.12.2013r. przedłożyli inwentaryzację wykonanych robót budowlanych uwzględniającą dokonane zmiany. Zatem sytuacje, w których zachodzi konieczność wydania jednej z decyzji wymienionych w art.51 ust.1 P.b., należy uznać za wyjątkowe i wydawane w sytuacjach, w których wykonane lub wykonywane roboty musiałyby spowodować poważne naruszenie przepisów prawa budowlanego w tym techniczno-budowlanych, przeciwpożarowych lub innych przepisów prawa administracyjnego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, albowiem odstępstwa choć słusznie zakwalifikowane jako istotne, jak wynika z ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji i organy administracji, nie oddziaływują na działki sąsiednie, wykonane zostały zgodnie z warunkami technicznymi, a dokonane zmiany nie stwarzają zagrożenia dla mienia i życia użytkowników. Wobec braku przesłanek do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu o art.51 P.b., umorzenie przez organy administracyjne postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość uznać należało za dopuszczalne, co słusznie podkreślił Sąd I instancji wydając wyrok odpowiadający prawu.

22 Nadto skarżący kasacyjnie nie wskazał w czym upatruje postawiony zarzut naruszenia art.50 P.b., albowiem przepis ten dotyczy wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nie ma zastosowania do przedmiotowej sprawy, albowiem roboty budowlane zostały już wykonane i zakończone. Zarzut ten okazał się również niezasadny.

23 Biorąc powyższe pod uwagę i uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.184 P.p.s.a. o jej oddaleniu.