Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., II OSK 1523/16

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., II OSK 1523/16

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Po 931/15 w sprawie ze skargi F. [...] z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. [...] S.A. z siedzibą w K. na rzecz F. [...] z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z 10 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Fundacji G. [...] z siedzibą w W. (dalej: Fundacja) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu: I. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie SKO w [...] z [...] czerwca 2015 r. nr [...], II. zasądził od SKO w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania..

3 Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

4 Zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] SKO w [...], po rozpoznaniu wniosku Fundacji o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu węgla brunatnego ze złoża T., rozstrzygniętej postanowieniem SKO w [...] z [...] czerwca 2015 r. nr [...] o odmowie dopuszczenia do udziału, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

5 W skardze na powyższe postanowienie SKO w [...], Fundacja zarzuciła organowi naruszenie:

6 - art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 2, art. 12 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez odmowę dopuszczenia Fundacji do udziału w postępowaniu, gdy posiada ona status organizacji społecznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. i może zgłosić swój udział w postępowaniu administracyjnym na każdym etapie postępowania administracyjnego, jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i wykaże w tym interes społeczny,

7 - art. 15 § 1 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 264 § 2 p.p.s.a. poprzez uznanie, że uchwała 7 sędziów NSA z 12 grudnia 2005 r. II OPS 4/05 nie wiąże organu, podczas gdy uchwały mają tzw. ogólną moc wiążącą w indywidualnych sprawach, przedmiotowa uchwała jednoznacznie rozstrzygnęła problematykę statusu fundacji jako organizacji społecznej.

8 Mając na uwadze przedstawione zarzuty skarżąca Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z [...] czerwca 2015 r., o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

9 W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

10 W postanowieniu z 10 grudnia 2015 r. WSA w Poznaniu oddalił wniosek Fundacji o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 10 lutego 2016 r., sygn. II SA/Po 931/15 wskazał, że nie ma usprawiedliwionych podstaw, by lekceważyć treść uchwały NSA z 12 grudnia 2005 r., sygn. II OPS 4/05 w zakresie w jakim uznaje ona fundację za organizację społeczną. Sąd I instancji podkreślił, że stanowisko zajęte w uchwale składu siedmiu sędziów NSA jest dla sądów administracyjnych wiążące. Sąd I instancji wyjaśnił, że wykładnia dokonywana w uchwałach NSA ma charakter indywidualnie wiążący, gdy dotyczy to podjętych w następstwie wniesienia tzw. konkretnych pytań prawnych. Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale NSA, ma obowiązek przedstawić zagadnienie prawne odpowiedniemu składowi NSA. Do czasu zmiany stanowiska zawartego w uchwale NSA ma ono charakter wiążący zarówno dla wszystkich wojewódzkich sądów administracyjnych jak i dla NSA. Sąd I instancji wyjaśnił również, że pośrednio zaprezentowana wykładnia prawa ma charakter wiążący dla organów administracji, których akty administracyjne podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Zdaniem Sądu I instancji, w świetle tej uchwały Kolegium błędnie, z naruszeniem art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. uznało, że fundacja jako taka (a priori) – bez badania jej celów statutowych - nie jest organizacją społeczną. Obowiązkiem SKO w [...] była ocena, czy Fundacja, z przyjętymi przez nią celami statutowymi, wypełnia przesłanki określone w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. związane z dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu. Takiej oceny zaś zabrakło, co były wynikiem błędnej wykładni art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. i przyjęcia, że fundacja w rozumieniu przepisów ustawy z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203 ze zm.) nie jest organizacją społeczną. Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca Fundacja ma nie tylko przymiot organizacji społecznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 2 k.p.a., lecz i organizacji ekologicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 u.u.i.ś.

12 W skardze kasacyjnej P. [...] S.A. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r. pr. K. G. zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 lutego 2016 r., sygn. II SA/Po 931/15. Skargę kasacyjną oparto na podstawach wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest naruszeniu przepisów o postępowaniu, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania oraz przepisów prawa materialnego przez wadliwą jego interpretację:

13 I. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

14 a) art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ich zastosowanie, a co za tym idzie rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym bez wskazania jakie przesłanki za tym przemawiały.

15 b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c, p.p.s.a. oraz art. 31 §1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. i art. 44 § 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku o jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie przez przyjęcie, że fundacja może mieć status organizacji społecznej oraz uznanie, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji znajdują zastosowanie rozwiązania o organizacjach ekologicznych.

16 II. przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię oraz zastosowanie:

17 a) art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90. poz. 864/2 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 3 Traktatu o Ustanowieniu Unii Europejskiej poprzez bezpośrednie odwoływanie się do postanowień dyrektyw;

18 b) art. 91 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 9 ust. 2 Konwencja z Aarhus z 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706) poprzez przyjęcie, że Konwencja jest umową międzynarodową wywołującą bezpośrednie skutki prawne w polskim systemie prawnym.

19 W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego.

20 W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z postanowień art. 119 pkt 3 p.p.s.a. wynika, że w przypadku wystąpienia przesłanek wymienionych w tym przepisie organ ma możliwość rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym ale nie obowiązek. W związku z tym korzystając z tej możliwości sąd w uzasadnieniu do podjętego rozstrzygnięcia powinien w pierwszej kolejności wskazać, że sprawa rozstrzygnięta została w trybie uproszczonym, a w drugiej jakie przesłanki za tym przemawiały. Z brakiem wskazania dlaczego sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym nierozerwalnie wiąże się kwestia naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Według skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji powinien odnieść się do wszystkich najważniejszych kwestii prawnych istotnych z punktu widzenia prowadzonego postępowania. W przedmiotowej sprawie standardy te nie zostały zachowane. Sąd I instancji dokonał wadliwej interpretacji i zastosowania art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. i art. 44 § 1 u.u.i.ś. polegającego na przyjęciu, że fundacja może mieć status organizacji społecznej oraz uznanie, że w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji znajdują zastosowanie rozwiązania o organizacjach ekologicznych, co doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia z uwagi na niewłaściwe zinterpretowanie oraz zastosowanie przywołanych przepisów. W ocenie skarżącej kasacyjnie, oprócz opisanych wyżej naruszeń prawa procesowego w analizowanym przypadku doszło do naruszenia także przepisów prawa materialnego art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 4 ust. 3 Traktatu o ustanowieniu Unii Europejskiej poprzez bezpośrednie odwoływanie się do postanowień dyrektyw. W analizowanym przypadku doszło do naruszenia także prawa materialnego art. 91 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 9 ust. 2 Konwencja z Aarhus z 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706).

21 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

22 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

23 Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

24 Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

25 Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Artykuł 119 p.p.s.a. nie wskazuje, kto powinien decydować o skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym z urzędu. Czyni to natomiast § 32 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 5 sierpnia 2015 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1177), zgodnie z którym przewodniczący wydziału orzeczniczego kieruje sprawy, o których mowa w art. 119 p.p.s.a., do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym według kolejności ich wpływu, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej, a więc odbywa się to tak jak w przypadku pozostałych spraw rozpoznawanych w trybie zwykłym. W rozpoznawanej sprawie nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 119 pkt 3 p.p.s.a., skoro na skutek skargi Fundacji kontroli tego Sądu zostało poddane postanowienie w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Oznacza to, że sprawa ta mogła być skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym z urzędu, a kwestia ta wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie nie wymagała odrębnego uzasadnienia w treści wyroku Sądu I instancji i nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik prowadzonego postępowania.

26 Pozbawiony jest podstaw zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku.

27 Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy merytorycznej kontroli zaskarżonego wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Tym samym tylko wtedy, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Poznaniu nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwiłby przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, to zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. byłby zasadny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji spełnia przesłanki wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a.

28 Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. oraz art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. i art. 44 § 1 u.u.i.ś. jest niezasadny. Odnosząc się do tego zarzutu należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, według którego obowiązkiem SKO w [...] była ocena, czy Fundacja, z przyjętymi przez nią celami statutowymi, wypełnia przesłanki określone w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że takiej oceny zabrakło, co były wynikiem błędnej wykładni art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. i przyjęcia, że fundacja w rozumieniu przepisów ustawy z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 46, poz. 203 ze zm.) nie jest organizacją społeczną. Stanowisko Sądu I instancji jest zgodne z poglądem wyrażonym w uchwale NSA z 12 grudnia 2005 r., sygn. II OPS 4/05. Za organizację społeczną (organizację ekologiczną) powinna być zatem uznana fundacja.

29 Jedną z podstaw odmowy dopuszczenia Fundacji w przedmiotowym postępowaniu (poza kwestią nieuznania fundacji za organizację społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a.) było uznanie, że postępowanie, do którego dopuszczenia udziału żądała Fundacja jest – w świetle art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. – postępowaniem odrębnym od postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Zdaniem Kolegium, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu, w którym ów udział był zapewniony, jako oddzielnie, nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa, w którym mogą na prawach strony brać udział organizacje ekologiczne.

30 Sąd I instancji zwrócił uwagę, że na tym tle w judykaturze i w doktrynie pojawiły się różne stanowiska. Postępowanie, które toczyło się przed Kolegium, a w którym udziału domaga się Fundacja, jest postępowaniem nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności decyzji) wobec postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy W. z [...] sierpnia 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu węgla brunatnego ze złoża "T." w granicach gminy W.. Do postępowania zakończonego ww. decyzją Wójta Gminy W. miały zastosowania – w ówczesnym brzmieniu przepisy art. 31-39 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, gwarantujące społeczeństwu udział w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska. Zasadnie zatem przyjął Sąd I instancji, że postępowanie to było postępowaniem, które w aktualnym stanie prawnym zostało wymienione w art. 44 ust. 1 u.u.i.ś., jako postępowanie wymagające udziału społeczeństwa. Prawidłowo w konsekwencji uznał Sąd I instancji, że wykładnia przepisu art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. nie pozwala określić do jakich postępowań ów przepis się odnosi. Chcąc ustalić, czy takim postępowaniem jest również postępowanie nadzwyczajne, w tym wypadku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa zasadnie Sąd I instancji odwołał się do regulacji międzynarodowych oraz prawa UE. W okolicznościach niniejszej sprawy, zgodzić należy się z Sądem I instancji, że przepis art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. przyznaje organizacjom ekologicznym, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia prawo udziału w każdym postępowaniu - rozumianym jako mogącym doprowadzić do wzruszenia decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Nie jest zatem istotne, w jakiego rodzaju postępowaniu administracyjnym organizacja ekologiczna zgłasza chęć udziału, lecz należy badać, czy w ramach tego postępowania możliwe jest doprowadzenie do sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, przy wydaniu której wymagany był udział społeczeństwa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, według którego przy wydaniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia SKO w [...] doszło do naruszenia prawa materialnego (poprzez błędną wykładnię przepisów art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 44 ust. 1 u.u.i.ś.), a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

31 Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wykładnia wskazanych przepisów dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa, to w konsekwencji należało uznać, że zarzuty naruszenia przepisów p.p.s.a. powiązane z przepisami k.p.a. były niezasadne.

32 Nie doszło do naruszenia art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864/2 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 3 Traktatu o Ustanowieniu Unii Europejskiej) poprzez bezpośrednie odwoływanie się do postanowień dyrektywy. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że również dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE. L. 2012. 26. 1) wymaga zapewnienia organizacjom ekologicznym dostępu do procedur odwoławczych przed sądami pozwalających zakwestionować materialną lub proceduralną legalność decyzji, a wymóg ten odnosi się do postępowań, w których wymagany jest udział społeczeństwa (są to w istocie postępowania, w których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko – art. 11 ust. 1 lit. b w zw. z art. 6 ust. 2-4 dyrektywy 2011/92/UE).

33 Sąd I instancji prawidłowo zatem dokonał wykładni prowspólnotowej, tj. interpretacji prawa krajowego w świetle tekstu oraz celu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Jest to obowiązek skierowany nie tylko dla sądów krajowych, ale również dla organów administracji. Poprzez stosowanie wykładni prowspólnotowej, efektywność dyrektywy jest zapewniana za pomocą norm krajowych, a nie bezpośrednio skutecznych norm wspólnotowych.

34 Z tego powodu wykładnię prowspólnotową nazywa się pośrednią skutecznością dyrektyw. Dotyczy ona całości ustawodawstwa krajowego, niezależnie od daty jego powstania, a nie tylko norm krajowych implementujących dyrektywę (zob. B. Kurcz, 4.2.1. Problem wykładni pro wspólnotowej, [w:] Dyrektywy Wspólnoty Europejskiej i ich implementacja do prawa krajowego, Kantor Wydawniczy Zakamycze, 2004.

35 Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 91 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 2 Konwencji z Arhus z 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78 poz. 706, dalej: Konwencja) poprzez przyjęcie, że Konwencja jest umową międzynarodową wywołującą bezpośrednie skutki prawne w polskim systemie prawnym. Zasadnie przyjął Sąd I instancji, że należyte odczytanie treści art. art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. i art. 44 § 1 u.u.i.ś. wymaga posłużenia się wykładnią celowościową dokonaną z uwzględnieniem przepisów Konwencji z Arhus z 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. W piśmiennictwie przyjmuje się, że Konwencja z Aarhus wyznacza najnowszy i najwyższy obecnie międzynarodowy standard prawny dostępu do informacji o ochronie środowiska (zob. J. Jendrośka (red.), M. Bar, Z. Bukowski, Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, Poznań, Wrocław 2007, s. 17). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2005 r., K. 18/2004, LexisNexis nr 378299 (OTK-A 2005, nr 5, poz. 49) stwierdziła, że "Art. 8 ust. 1 Konstytucji jednoznacznie gwarantuje postanowieniom Konstytucji status «najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej». Regulacji tej towarzyszy nakaz respektowania i przychylności wobec właściwie ukształtowanych oraz obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej unormowań prawa międzynarodowego".

36 Także wykładnia systemowa art. 9 Konstytucji RP pokazuje, jaką rolę przywiązuje prawodawca do prawa międzynarodowego. System prawa polskiego dopuszcza zatem bezpośrednie stosowanie aktu prawnego (umowy) pochodzącego z innego systemu prawnego, którego zakres zastosowania oraz interpretacji określa prawo tegoż systemu. Taki proces określany jest jako inkorporacja i wynika z art. 87 i 91 w związku z art. 9 Konstytucji RP.

37 Zwłaszcza art. 91 Konstytucji RP stanowi o bezpośrednim stosowaniu umów międzynarodowych ratyfikowanych oraz aktów prawnych stanowionych przez organizację międzynarodową (zob. M. Haczkowska, Art. 91. [w:], Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2014. Konwencja z Aarhus została ratyfikowana przez Polskę i opublikowana w Dzienniku Ustaw i stała się częścią obowiązującego w Polsce prawa i może być stosowana bezpośrednio. Prawidłowo zatem stwierdził Sąd I instancji, że Konwencja ta, jako wiążąca Polskę umowa międzynarodowa stała się, zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP, częścią krajowego porządku prawnego i musi być stosowana w polskim porządku prawnym.

38 Z przedstawionych wyżej względów, wobec nie stwierdzenia przesłanek, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 tej ustawy oddalił wniesioną skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.